49 Congreso Internacional del Americanistas (ICA) |
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Quito Ecuador7-11 julio 1997 |
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Alejandro Padrón Buonaffina
Sesión General
TÍTULO DE LA PONENCIA :
Las Políticas Intervencionistas de los Estados Venezolano, Argentino y Mexicano. Obstáculos de Transición hacia una Economía de Mercado.
NOMBRE DEL AUTOR : Alejandro Padrón Buonaffina
RESUMEN :
El exagerado intervencionismo de los estados venezolano, argentino y mexicano, condujo a un desarrollo complejo de las distintas economías obstaculizando el crecimiento en esos países. Sin embargo, la Reforma Estructural implantada en ellos, ha afectado de manera desigual sus economías, sobre todo, porque los aspectos socio políticos y culturales han sido relegados a un segundo plano. Las Políticas de Ajuste Estructural ( PAE ) se han basado fundamentalmente, en el restablecimiento de los equilibrios macro económicos olvidando a menudo la idiosincracia de esos pueblos. Las políticas sociales y culturales, de las que en un principio adolecían las PAE, ahora comienzan a ser incluidas pero de forma complementaria y subsidiaria porque aún persiste la idea que de lo que se trata es de un problema meramente económico y de mercado. Pese a las recomendaciones recientes de los organismos multilaterales ( FMI y BM ), esas políticas se siguen aplicando con un criterio meramente economicista. Por esta razón, la transición hacia una economía de mercado en los países mencionados, resulta compleja y difícil. Por tanto, las políticas neoliberales seguirán siendo insuficientes y poco pertinentes hasta tanto no se vinculen con cada realidad en particular, y en donde prive la decisión fundamental de los propios países en un contexto de profundización de la democracia.
LAS POLÍTICAS INTERVENCIONISTAS DE LOS ESTADOS VENEZOLANO, ARGENTINO Y MEXICANO. OBSTÁCULOS DE TRANSICIÓN HACIA UNA ECONOMÍA DE MERCADO.
Introducción.
Es una realidad en casi toda América Latina, el papel preponderante que han jugado los Estados en la vida económica de los países, y muy especialmente, el caso que nos ocupa: Argentina, México y Venezuela. En todos ellos, por una necesidad histórica relativa al ejercicio de la soberanía, entre otros aspectos, esos países tuvieron una injerencia determinante en la vida económica que los llevó, de manera gradual, a convertirse, no sólo en entes interventores, sino también en reguladores de la actividad económica, y más recientemente, en instituciones productoras a través de sus empresas públicas. Este proceso, fundado en la desconfianza hacia el sector privado (no sin razones de peso), llevó a los Estados a convertirse en instituciones hipertrofiadas dado su tamaño, no sólo a nivel del gasto sino también ( y sobre todo), debido a la cantidad de funciones asumidas por ellos. Esta pesada estructura tenía inevitablemente que colapsar y en consecuencia, se imponía su reestructuración aplicando políticas de ajuste estructural que redimensionaran y redefinieran el rol del Estado. Este panorama, ciertamente real, contrasta con dos aspectos evidentes : el primero de ellos es la poca atención que se le ha prestado al papel que, en la crisis del Estado, ha jugado el sector privado ; y en segundo lugar, creer que los problemas del Estado se resuelven sólo con medidas económicas de ajuste tendientes a minimizar el papel del mismo sin tomar en cuenta los aspectos sociopolíticos y culturales de los pueblos. Es decir, pareciera en todo caso, que se tratara de construir una macroeconomía sana importando muy poco tener una sociedad enferma ( Padrón, 1993 ) en donde lo económico es apenas una parte de ella.
En líneas generales, los programas de ajuste estructural han favorecido el crecimiento y han restablecido el equilibrio de las cuentas externas en la década de los ochenta. Estas políticas constan de dos aspectos : la estabilización y el ajuste estructural. La primera, está dirigida a gestionar la demanda frente a los equilibrios financieros. Y la segunda, a poner en práctica reformas estructurales bajo nuevos modos de gestión y nuevas reglas. Esto es viable, según los organismos internacionales (FMI y BM), si se adoptan medidas de estabilización para poder recibir ayuda financiera.
Las políticas de ajuste estructural han producido sus efectos en las primeras de cambio, sin embargo, no han logrado resolver los problemas sociales de pobreza crítica, aumento de desempleo, crecimiento del mercado informal, , soluciones habitacionales, inseguridad personal, entre otras. Sin contar con la inestabilidad política que produce la aplicación del ajuste, y que ha llevado a más de un país, a tener que renunciar a ciertas medidas (aumento de las tarifas de transporte, por ejemplo) porque han producido en la población efectos inesperados y contradictorios, generando violencia e inestabilidad política.
Esta ponencia pretende contribuir modestamente, a una discusión cada vez más necesaria para nuestros países, como lo es la relación entre economía y sociedad. Dos instancias que no pueden marchar por caminos divergentes.
Aspectos centrales en las Políticas de Estabilización y Reforma Estructural en los Estados objeto de estudio.
Argentina.
La historia política reciente de Argentina puede ser dividida en dos períodos correspondientes a las diferentes administraciones de gobierno : la de Raúl Alfonsín (1983-1989) y la de Carlos Menem (1989-1995). La primera caracterizada por una etapa de transición hacia la democracia en donde la recuperación de lo político e institucional priva sobre lo económico hasta tal punto, que al final de su período (interrumpido dramáticamente por decisión del propio presidente Alfonsín ), la Argentina se encuentra enfrentada al flagelo de la hiperinflación. Por su parte, la segunda de las administraciones citadas, enfrenta la crisis económica con un programa de reformas neoliberales tendientes a combatir, en primer lugar, la hiperinflación. Y en segundo lugar, restablecer el resto de los equilibrios macroeconómicos. Para ello, el presidente Menem va a desplegar toda su habilidad política a objeto de gobernar a través de decretos presidenciales dado el estado de emergencia planteado por el propio presidente. Esta situación fue posible dado el respaldo ...que le otorgaba la tradicional influencia del justicialismo, el partido oficial, sobre los trabajadores y los sectores más postergados socialmente, más que nunca urgidos a relegar sus demandas a cambio de un rápido freno a la hiperinflación (Castiglioni, 1996 ; 6). Los éxitos cosechados en los primeros años de su mandato por la aplicación de las políticas de ajuste, se van a ver vulnerados por el excesivo pragmatismo de Menem y el abandono de sus promesas de corte populista que le van a restar consistencia a su base de legitimación concentrada en un espectro político heterogéneo de fuerzas. Por su parte, los organismos internacionales ( FMI y BM ) exigían medidas drásticas a cambio de reactivar la entrada de dinero fresco a la economía argentina.
Posteriormente, y pese al respaldo electoral en la reelección de Menem, en mayo de 1995( alrededor del 50% de los votos), van a comenzar los problemas, porque ...a menos de un año de ese triunfo electoral, el gobierno, a pesar de contar con mayoría legislativa absoluta en ambas cámaras, padece el entorpecimiento generado por las disputas internas al justicialismo, mientras la floreciente economía de los años del primer mandato ha dejado paso a la recesión y a importantes retrocesos macrosociales, así como el retorno de la incertidumbre sobre el futuro de la estabilidad económica (Castiglioni, 1996 ; 6-7).
La política de ajuste estructural impuesta a la Argentina no garantiza un crecimiento sostenido durable. Los actores económicos y sociales de ese país parecieron contentarse con algunos resultados favorables en el corto plazo, más no así en un período de más largo alcance ¿A qué se debió esta situación ? La especificidad y la idiosincracia de esos agentes pareciera ser el motivo. Históricamente esos actores no han tenido como prioridad un crecimiento económico con equidad basado en una verdadera industrialización que implique competitividad y la incorporación de cambios tecnológicos, ya que lo que ha predominado en el pasado ha sido una cultura de la renta (Díaz Alvarado, 1995). Las políticas seguidas por el estado argentino no hicieron esfuerzos para modificar esta característica, y muy por el contrario, terminaron reforzándola.
La substitución de importaciones
El proceso substitutivo importador, iniciado en los años 30, contribuyó a profundizar ese esquema. ...la actividad económica se convierte en un proceso litigoso cuyo centro no es el control de la variable tecnológica ni la eficacia, pero si la ampliación de los espacios de influencia política que dan acceso a la percepción de renta (..). El comportamiento regular de los actores socioeconómicos (industriales, sindicales, exportadores de materias primas..) es de sacar ventaja del Estado como agencia distributiva (..) y no de emprender, de crear riqueza y de construir verdaderas ventajas competitivas para el futuro (Díaz Alvarado, 1995 ; 34). Esta situación determina una cierta lógica en el proceso productivo argentino que hace que el país se convierta en un exportador nato de recursos naturales y de productos semielaborados mientras que también es un importador de bienes manufacturados de alto valor agregado tal como la mayoría de los países de América Latina, y muy especialmente, México, Venezuela, y por supuesto, la propia Argentina. Lo cual va a reforzar los desequilibrios estructurales y crónicos de esos países. La política de substitución de importaciones, que duró cuatro décadas, no hizo otra cosa que consolidar la política tradicional mencionada y dejó poco espacio para incidir en la necesidad de transformación del Estado y para promover un cambio a nivel tecnológico. Este modelo tendía a deteriorarse porque no daba respuesta al desarrollo socioeconómico que requería la Argentina. Ya para mediados de la década de los 70 el país vive grandes desequilibrios sociales, económicos y políticos que reclamaban reformas y ajustes en la economía nacional que tendieran a ponerla a tono con los nuevos desafíos de la industrialización y que permitieran su inserción en el resto del mundo.
La política militar
A partir del golpe militar de 1976 las políticas adoptadas se inscriben dentro de los intereses rentistas de la élites económicas del país lo cual conduce en forma definitiva al rompimiento de la vieja política substitutiva importadora. La autoridades militares otorgan plenos poderes al los grandes grupos tradicionales agro-exportadores con lo cual se da un proceso de involución industrial y se abre una economía de especulación (Díaz Alvarado, 1995) que consiste en el predominio de la valorización financiera y la internacionalización del ahorro. Por otra parte, el endeudamiento de la Argentina, mayoritariamente privado, alcanza en esa época niveles hasta el momento desconocidos. La lógica de este funcionamiento especulativo de la economía se ampara en el sector privado y en la protección estatal a los grandes grupos económicos.
La democracia y la nueva política
El advenimiento de la democracia en 1983 encuentra a la Argentina con grandes desequilibrios macroeconómicos, con grandes deficiencias estructurales y con una economía altamente endeudada. La nueva política inducida por el FMI y el Banco Mundial estuvo orientada a restablecer los desequilibrios macroeconómicos a través de la reorientación de los recursos y el funcionamiento eficaz de las instituciones. Para ello era necesario la apertura económica, liberalización del mercado, privatización de empresas públicas, redimensionamiento del rol del Estado y una desregulación de la economía. Políticas de ajuste que en forma similar, con distintos matices, fueron planteadas en los demás países pero que no tocaban en lo fundamental, los aspectos socio-políticos y culturales de los pueblos. Para el presidente Alfonsín era impostergable el combate contra la inflación. Ya en 1985 pone en práctica un programa de estabilización heterodoxa llamado Plan Austral, que debido a su fracaso (mayor inflación, déficit en la Balanza de Pagos y déficit fiscal) y en búsqueda de restablecer los mencionados equilibrios, tiene que instrumentar otro conjunto de medidas conocidas como Pequeño Plan Austral del año 1987 que pone el acento en las reformas estructurales sin contar con el piso político necesario debido a la derrota electoral legislativa de ese mismo año lo cual hace que el mencionado plan se cumpla irregularmente y sin un sentido de conjunto de la economía y la sociedad global.
Este período pudiera resumirse diciendo que aunque si bien ...estabilizó la democracia, Raúl Alfonsín no pudo poner fin a la inestabilidad crónica de la economía que se tradujo en 1989 en una hiperinflación de 4.923,8% y un decrecimiento del PIB de -6,2% (Díaz Alvarado, 1995 ; 42).
La era de Menem
A partir de la llegada al poder del presidente Carlos Menem (julio de 1989) se pone en práctica un drástico plan de ajuste estructural que gana las simpatías de las entidades financieras internacionales, y que consistió en mejorar las cuentas fiscales del gobierno, someter la inflación y bajar las tasas de interés reales. Sin embargo, esta situación vuelve a reeditarse en el curso de 1990 con un aumento de las tasas de interés y un nivel de hiperinflación que superó el mil por ciento. Lo cual lleva a Menem a profundizar el programa de reformas estructurales a través del Plan de Convertibilidad de abril de 1991 que consistió en la desregulación y desreglamentación de la economía argentina. Ciertamente, dos años después de ponerse en práctica dicho plan, se obtienen resultados satisfactorios desde el punto de vista económico al lograr que en 1993 el nivel de inflación fuera ligeramente superior al 7% y cayera a la mitad el año siguiente, se restablece el crecimiento económico, se alcanza la estabilidad monetaria y hay un avance considerable en la transformación del aparato estatal. Sin embargo la política de privatización de las empresas públicas no rindió los frutos esperados puesto que ella no se inscribió dentro de un plan global que produjera un cambio en los patrones de productividad y competitividad. La privatización favoreció esencialmente a los grandes grupos de firmas multinacionales que consolidaron aún más los monopolios y obligaron al Estado a continuar con una política de protección al sector tradicional empresarial estimulando así una política dual de cierta manera contradictoria con los intereses de la nación y de la propia política de ajuste.
En Argentina, el objetivo principal de las políticas de ajuste estructural ha sido ...el de conseguir una tasa de crecimiento autosostenida en el largo plazo, mediante la reducción del tamaño y de las funciones directamente productivas del sector público, la desregulación y liberalización de los mercados domésticos y una mayor apertura y exposición de la economía a la competencia internacional. ( Fanelli et al, 1993 ; 116 ). Independientemente de los primeros resultados positivos de las políticas, centrados en la fijación del tipo de cambio que operara como ancla nominal del sistema de precios, de la recuperación de las reservas, de los acuerdos de precios, de la congelación de los salarios públicos y una nueva política de ingresos, sin embargo, persiste una inflación residual significativa que no ha podido ser controlada. En los diversos estudios sobre Argentina se observa la carencia de políticas sociales claras y la gran mayoría se centran en los aspectos macroeconómicos (1) y no hay consideraciones sociopolíticas hacia la población, pareciera que la actividad económica constituyera la panacea de todos los males. Hoy Argentina tiene una de las tasas de desempleo (18%) más altas de América Latina (2). Las medidas aplicadas en Argentina, han sido esencialmente de carácter económico. Por otra parte, el desconocimiento de la realidad histórica de ese país, concretamente en relación con el funcionamiento del Estado, permitió medidas contrapuestas con las políticas de ajuste chocando en consecuencia con los resultados esperados. La mentalidad del Estado corporativo del régimen de Perón resultó en una economía con escasa capacidad de transformar, en que los productores, obreros y consumidores esperaban que el gobierno los protegiera de las corrientes indeseables surgidas del mercado(Díaz Alejandro, 1970 ; 128 ). Esta mentalidad ha influido decisivamente en la dificultad que presenta la economía argentina para cualquier transición hacia un régimen de mercado como el que pretenden los distintos planes de ajuste estructural.
El Plan Argentina 2000
En los actuales momentos el país se apresta a diseñar un plan que se ha denominado Argentina 2010 (3) cuyos padrinos son Jeffrey Sachs ( Universidad de Harvard ) y Rudiger Dornbush del MIT ( Universidad de Massachusetts ) y que tiene como puntos centrales :
1. Nueva reforma del Estado para mejorar la eficiencia del gasto público en educación y salud. Y muy especialmente, el gasto en el sistema de seguridad social.
2. Reforma del poder judicial para establecer mecanismos distintos en la elección de los jueces.
3. Desarrollo de la burocracia del Estado. Para lo cual se plantea la creación de una fuerza de servicio civil que egresará de escuelas especiales y se ocupará a nivel nacional y provincial.
4. Nuevo criterio de distribución de impuestos en función de la recaudación de cada provincia.
5. Límites a la política de endeudamiento nacional, provincial y municipal.
6. Capacitación de los trabajadores
7. Ley que reglamenta el funcionamiento de los partidos políticos.
De lo anterior se desprende que aún las políticas de ajuste no han logrado, como en el caso de Argentina, una reforma integral del Estado y establecer la base institucional que permita al capital privado recuperar la confianza que la propia política ha generado. Igualmente el gasto sigue siendo un problema que no ha podido controlarse. Pero lo que llama poderosamente la atención, es la consideración en torno a la seguridad social a la cual comienzan a ponerle un poco más de atención(4).
México
En el caso de México, diríamos que la crisis arranca con el gobierno de De La Madrid ( 1982-88 ), es decir, con la crisis de la deuda de 1982 y se acentúa con el colapso del mercado petrolero de 1986. Sin embargo, los problemas de México tienen su base mucho más atrás, sobre todo en los límites que impone el modelo de substitución de importaciones que aplicaron los gobiernos después de los años 40 y que va a traer como resultado un desequilibrio entre el sector industrial y el comercio exterior debido a la debilidad de la integración de la industria nacional, de su baja competitividad y su desarticulación con los demás sectores económicos ( Castel, 1995 ). El ajuste externo implementado después de 1982 (ajustes cambiarios y fiscales ) produjo efectos positivos y muy rápidos. Se lograron equilibrar las cuentas externas, y en apenas dos años, se pasa de una Balanza de Pagos deficitaria a un superávit en cuenta corriente de US$ 5 mil millones ( Ros, J., 1993 ; 20 ).
El ajuste del 86 y el ajuste clásico de Gortari
A partir de 1986 y para poder obtener una renegociación de su deuda externa, México acepta las proposiciones del FMI, sin que el país siga strictu sensu las recetas del organismo multilateral. Sobre todo en cuanto a la participación del Estado mejicano que se acentúa aún más. Sin embargo, el ajuste asumido después de 1986 va a dar resultados decepcionantes : la tasa de crecimiento del PIB es de -3,8%, el déficit público corriente alcanza 7,6% del PIB y el déficit del sector público 15,9% del PIB, la tasa de inflación anual es de 86,2%, el crecimiento anual de los salarios reales es de -5,9%, la balanza de operaciones corrientes acusa un déficit de 1,7 millardos de dólares y la deuda externa sobrepasa los 100 millardos de dólares ( Castel, 1995 ; 56 ). Posteriormente en el gobierno de Salinas de Gortari ( 1989-1994 ) se aplicará una política de ajuste de corte clásico (5). Este tipo de ajuste traerá un mejoramiento en la situación macroeconómica de México según ciertas cifras : el saldo presupuestario como proporción del PIB, que era de 2,6% en 1990 será de 5,8% en 1992 ; el saldo del sector público respecto al PIB pasa de -3,9% en 1990 a 3,4% en 1992 ; la tasa de inflación cae de 26,7% en 1990 a 8% en 1993 ; el crecimiento anual de los salarios reales se mueve de 2,9% en 1990 a 7,9% . Sin embargo es de notar, que en algunos otros rubros la situación es distinta. Por ejemplo, la tasa de crecimiento anual respecto al PIB disminuye al pasar en 1990 de 4,4% a 0,4% en 1993 ; la deuda externa aumenta de 97,4 millardos de dólares en 1990 a 101,1 millardos de dólares en 1992 y la balanza en cuenta corriente continúa siendo deficitaria al pasar de -7,1 millardos de dólares en 1990 a -22,8 millardos de dólares en 1992 (6).
Por otra parte, la retirada del Estado de la actividad económica no ha significado la expansión de la infraestructura social. Aparte de que el propio Estado, al haber disminuido de tamaño ( no su influencia en el proceso ) no se ha vuelto, como se esperaba, más eficiente(7).
El ajuste estructural y los resultados
A pesar de que la política de cambio estructural (8) nace en los años ochenta incluida en el Programa Nacional de Desarrollo Industrial y de Comercio Exterior ( 1984-88 ), sin embargo, va estar también contemplada en el Programa Nacional de Modernización Industrial y del Comercio Exterior ( 1990-94 ), tendientes ambos, a restablecer la situación económica y a propiciar un crecimiento estable de la economía. Esta estrategia de cambio estructural está íntimamente ligada a una redefinición de la intervención del Estado en las actividad económica que tienda a ser más selectiva, más indirecta y más eficaz.
Actualmente la situación de México no es todo lo alentadora que se esperaba. Después de más de 14 años de la crisis de la deuda y de las políticas de ajuste estructural, persisten graves problemas. Citemos in extenso el siguiente párrafo que resulta muy elocuente:
En el verano de 1994 México era un país que había procedido con acierto : había equilibrado su presupuesto, privatizado más de mil compañías de propiedad estatal, reducido las regulaciones gubernamentales, se había incorporado al NAFTA, y había acordado reducir drásticamente las cuotas y tarifas. El capital privado entraba a raudales. El presidente Carlos Salinas era un héroe y su retrato estaba en las tapas de todas las revistas de negocios. Seis meses más tarde México estaba en ruinas. En abril de 1995, 500.000 trabajadores habían perdido sus empleos y otros 250.000 estaban a punto de correr la misma suerte. El poder adquisitivo promedio estaba en vías de declinar un 30%. El presidente Salinas otra vez aparecía sobre las tapas de la revistas, pero ahora como un exiliado, acusado de ser incompetente y/o corrupto, posiblemente en connivencia con los traficantes de droga y había perdido su oportunidad de liderar la World Trade Organization ¿ Por qué las políticas no habían surtido efecto ? Estas políticas eran precisamente las más recomendadas para los líderes que deseaban manejar economías de mercado (Thurrow.Lester, 1996 ; 16-17). Y si a este panorama agregamos la situación de Chiapas y las grandes diferencias sociales que hoy persisten en México, se complica entonces la situación global de México. Una vez más las políticas de ajuste se encuentran divorciadas de las realidades muy particulares de cada país. Si bien resuelven en principio, problemas macroeconómicos, crean a su vez, macro problemas a nivel social y político que no siempre las leyes de la economía pueden superar. En el aspecto político México ha venido experimentando cambios que están mucho más allá de las políticas de ajuste y que han sido ignoradas por éstas. La insurgencia zapatista, los crímenes de carácter político, las manifestaciones del narcopoder, son algunos de estos tumultuosos cambios, sin contar con las transformaciones y luchas internas que ha sufrido el PRI, hasta el punto de haber perdido cuatro gobernaciones en 1988, son signos evidentes de una transición social y cultural que ha permitido la emergencia de una sociedad más compleja y diversificada ( Camou A., 1996). Lo cual hace prever que la conflictividad en la sociedad mejicana está sentando pautas para nuevas reglas del juego en cuanto al ejercicio del poder político en ese país lo cual tiene que ser tomado en cuenta para cualquier tipo e implementación de políticas.
A más de diez años ...de aplicación de la estrategia neoliberal, con más mercado y menos Estado, la economía mexicana se caracteriza por su alta vulnerabilidad externa (mayor que antes de la crisis de 1982 ), por el desplome de los coeficientes de ahorro y ahorro/inversión, por la profundización de la inequidad en la distribución del ingreso, por el crecimiento vertical del desempleo, por la degradación de los sistemas educativos y asistenciales, por el incremento de la desnutrición infantil severa y de la pobreza extrema y, en suma, por el deterioro de los niveles de bienestar y las condiciones productivas del país. En cambio, han aumentado la concentración del ingreso y la riqueza nacional en pocas manos, la dependencia financiera externa y la vulnerabilidad general de la economía mexicana ( Calva, José L., 1995 ; 153 ).
La política neoliberal aplicada en México contemplaba que los procesos de globalización y la articulación de la economía mejicana con la economía mundial, resolvería los problemas geográficos y culturales del sur del país. En este sentido se creyó que el Tratado de Libre Comercio (TLC) por ejemplo, constituía una oportunidad inevitable para que ese país entrara al mundo de la globalización sin mayores problemas. Sin embargo, el proceso que se inicia en Chiapas y que se ha extendido a otros estados, como el de Guerrero, muestra un cuestionamiento a esas políticas por poner en dudas las nuevas formas de representación políticas y sociales consustanciales a las culturas autóctonas de ese pueblo. En donde nuevos actores sociales y políticos exigen redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad (Larrea C., 1996).
En el caso mexicano asistimos a la caída vertiginosa de la credibilidad y el poder incuestionado del Partido Revolucionario Institucional (PRI), y el sistema político instaurado desde 1936, el cual se encuentra agotado en medio del fracaso económico, la corrupción generalizada, la violencia política y la contestación armada.
El problema actualmente, parece ser el de cómo procesar eficientemente las nuevas demandas de los grupos sociales y de la sociedad que resulta del ajuste estructural (Larrea C.,1996 ; 106-107).
Los objetivos del Programa Económico de 1996 estuvieron centrados en consolidar los equilibrios macroeconómicos, lograr un crecimiento sostenido, fortalecer el sistema financiero y reforzar los programas de gasto social. Este año fue considerado como el año de la recuperación lo cual se logró parcialmente. Mientras que para 1997, el objetivo se centra en el crecimiento económico. Para ello se tiene previsto como objetivos cuantitativos, un crecimiento de por lo menos un 4%, una inflación en torno al 15% y un déficit público equivalente al 0.5% del PIB.
Venezuela
Por su parte, Venezuela se aboca a implementar una drástica política de ajuste en 1989 cuyo objetivo fundamental era restablecer los equilibrios macroeconómicos básicos y evitar, en el corto plazo, un proceso hiperinflacionario e igualmente, iniciar una reforma estructural del sector público.
La situación de la economía venezolana el año de 1989, parecía propicia para la implementación del ajuste : crisis fiscal y desbalance del sector externo, ambos elementos relacionados con la crisis del mercado petrolero de la década de los ochenta (9) ya que Venezuela tiene una alta vulnerabilidad, por su dependencia petrolera, ante los vaivenes de ese mercado. A todo esto hay que agregar un factor político de importancia, el agotamiento del modelo político de la democracia, fundado en un Pacto (10) que ya había dejado de funcionar creando una crisis de legitimidad al mencionado modelo.
El programa de Ajuste emprendido en 1989 tuvo que hacer frente a una emergencia en las cuentas macroeconómicas del país, que tomaba la forma convencional de la crisis fiscal y un nivel muy bajo de reservas operativas( Navarro y Rigobon, 1993 ; 297). Ante esta situación la política de ajuste consistió en una apertura comercial acompañada de la reducción de las tasas de interés, eliminación de los subsidios, la adopción de una tasa de cambio única y variable, y la desregulación parcial del sistema de precios.
Los resultados del programa de ajuste en Venezuela fueron parciales. Hubo una reducción del desempleo y un incremento de los salarios reales, se recuperaron las reservas internacionales y se logró inicialmente un crecimiento sostenido. Sin embargo, el desequilibrio fiscal persistió y la inflación no pudo ser erradicada. Paralización del proceso de reestructuración del Estado y estancamiento del proceso de descentralización. Se incubó el deterioro del sistema financiero debido a la tendencia creciente de las tasas reales de interés, y no se pudo lograr el crecimiento esperado, ya que éste ...se fundamentó en sectores que tenían escaso impacto sobre la mejora de la distribución de la renta y su carácter inflacionario contribuyó a deteriorar el nivel de vida de los sectores de bajos ingresos ( Nóbrega, 1995 ; 209 ). Por otra parte, el crecimiento económico se basó en una política fiscal expansiva fundamentada en el aumento de ingresos transitorios. A todo esto hay que agregar la deficiencia en la aplicación de los programas sociales compensatorios(11). ...la transición hacia una política social de mayor visión estratégica fue impedida por la parálisis de las reformas en el sector educación y en el sector salud, y estuvo sometida a presiones políticas extremadamente fuertes.. ( Navarro y Rigobón, 1993 ; 317 ).
Como puede observarse, los países que se analizan tienen un objetivo común en el ajuste referido : poner orden en el ámbito macroeconómico. En el caso venezolano, merece destacar un hecho no medible por la economía y más circunscrito al campo de la sociología y de las ciencias políticas. Este aspecto tiene que ver con las expectativas que se generaron en la clase media y estratos de menores ingresos en Venezuela, que venían de una crisis acentuada en el período del Presidente Lushinchi ( 1984-89 ) y tenían la firme convicción de lograr avances sustantivos en el segundo período de Carlos Andrés Pérez, ya que éste, en su primer mandato ( 1973-78 ), había gozado de una altísima renta petrolera, lo cual le daba una amplia base de legitimación, y había creado una opinión favorable debido a la abundancia de dinero que permitió toda suerte de despilfarro y dilapidación de recursos. Esa imagen aún estaba fresca. El pueblo en general, esperaba que el mismo gobernante que había distribuido masivamente la renta, lo volviera hacer en esta nueva oportunidad. Sin embargo, dos aspectos conspiraron contra la aplicación del programa de ajuste, no se contaba ya con abundancia de renta ( ésta comenzó a declinar con el colapso petrolero de 1986 ), y se sobrestimó ( por parte del gobierno ) el amplio apoyo electoral que recibió el Presidente Pérez ( 53% de los votos ) lo cual llevó a pensar que tal respaldo, toleraría un ajuste de esa naturaleza. Los resultados políticos y sociales están a la vista : el país vivió dos momentos críticos que pusieron en juego la cuestionada democracia. Por una parte el 27 de febrero (27F), que se tradujo en saqueos y disturbios urbanos nunca antes vistos y que costó la pérdida de muchas vidas ( todavía no se sabe con exactitud el número de víctimas); y el 4 de febrero (4F), que fue un intento de golpe de estado cuestionador de la legitimidad del régimen democrático y que introdujo al país una profunda inseguridad social e inestabilidad política. Todos estos apectos, que muy poco tienen que ver con la macroeconomía, pero sí con el sentido común y con el conocimiento de la idiosincracia venezolana, permiten pensar que las políticas de ajustes tienen diferentes efectos dependiendo de las distintas realidades a las cuales le son aplicadas este tipo de medidas. No era muy difícil prever que un pueblo como el venezolano ( con una pasividad por décadas ), que venía de una pérdida apreciable de su nivel de vida, y que esperaba con el nuevo gobierno una solución a sus problemas fundamentales ( léase costo de la vida ), y no la imposición de un ajuste tan severo, podría reaccionar de la manera como lo hizo. Fue evidente, que no se evaluaron los costos y los beneficios de la política de ajuste. ¿No es ésto un indicio como para reflexionar sobre la necesidad de que objetivos económicos y sociopolíticos tiendan necesariamente a converger ? ¿Están las sociedades inexorablemente dominadas por un determinismo económico ? ¿Es el mercado la plataforma que relanzará a las economías latinoamericanas hacia un crecimiento sostenido con independencia de los aspectos sociales y políticos ? Estas son algunas de las interrogantes por las que habría que pasearse a la hora de asumir cierto tipo de políticas.
La Agenda Venezuela
La situación actual de Venezuela presenta la continuación de un programa de ajuste en el gobierno de Rafael Caldera ( 1994-98 ), que es muy parecido al implementado por Carlos Andrés Pérez (1989-93) en su segundo gobierno. El pilar fundamental de este nuevo programa de ajuste se ha basado, igual que en todos este tipo de programas, en el restablecimiento de los equilibrios macroeconómicos. Se llegó a un acuerdo con el FMI y el gobierno puso en práctica lo que llamó la Agenda Venezuela que contempla las líneas maestras de políticas diseñadas atendiendo a las exigencias del organismo multilateral. Los principales objetivos de la Agenda Venezuela son los siguientes :
1. restaurar los equilibrios macroeconómicos básicos
2. reducción drástica de la inflación
3. restaurar la confianza en la economía y en la moneda
4. fortalecer la seguridad social
5. fortalecer el sistema financiero
6. relanzamiento del proceso de privatización
7. profundizar las reformas estructurales en el sector público
8. cancelar los atrasos de la deuda interna y externa
9. echar las bases para un crecimiento económico sostenido
10. reducción de los niveles de pobreza
Estos objetivos se conseguirían a través de tres políticas fundamentales : política fiscal, política monetaria y política cambiaria.
La política fiscal planteaba serias restricciones en cuanto al endeudamiento neto del sector público y el de la administración central del gobierno. Así mismo se establecía un cronograma de cancelación de los compromisos de deuda externa. Igualmente se imponía un severo ajuste fiscal a través del ingreso y el gasto del sector público. El ingreso se obtendría mediante la elevación de los impuestos, aumento del precio de la gasolina, aumento de las tarifas de los servicios públicos y un incremento de la contribución fiscal de Pdvsa.
La política monetaria fijaba como metas la liberalización de las tasas de interés y la cancelación de la deuda al Banco Central de Venezuela.
La política cambiaria estaba dirigida a eliminar el control de cambio a partir del mes de abril de 1996. Y contemplaba una primera fase, en donde la tasa de cambio se fijaría libremente por el mercado, y en una segunda fase, se estableció un sistema de bandas de flotación.
El programa para la economía real estuvo centrado en la flexibilización concertada del control de precios, apoyo financiero a la pequeña y mediana empresa, incremento de los fondos para financiar el sector agrícola, una ley de Política Habitacional, ajuste de las tarifas de los distintos servicios, entre otras.
La reducción del déficit fiscal fue atacada por medio del aumento del precio de la gasolina (2% del PIB), el Impuesto al Consumo Suntuario de las Ventas al por Mayor (16,5%), cancelación de los atrasos de la deuda externa, disminución de la evasión fiscal, aumento del aporte de Pdvsa (11% del PIB), creación del Fondo para el Rescate de la Deuda, entre otras medidas.
Lo social, la apertura y los resultados
Como medida complementaria del programa de ajuste estructural se estableció un Programa de Compensación Social que consistía en un subsidio a los usuarios del transporte público, aumento de 100% de subsidio familiar, aumento de 100% del aporte de los jubilados y pensionados, diversificación del Programa Estratégico de Alimentos, suministro de Medicamentos a la Atención Primaria, suministro de materiales médico quirúrgicos y un programa para la generación de empleo juvenil.
Quizás valga la pena resaltar que los programas sociales dentro del ajuste siguen siendo aspectos compensatorios y complementarios. Parecieran no formar parte estructural del programa en su totalidad. La realidad es que los programas sociales tienen objetivos compensatorios; son, por definición, coyunturales y transitorios. No puede vendérsele a la población que estos programas le evitarán sufrir las consecuencias del ajuste ( García y Rodríguez, 1996 ; 6 ). Y este es un aspecto que evidentemente conspira contra el éxito de esos programas. El factor humano resulta relegado de ese proceso en beneficio del factor económico. Sólo los objetivos económicos terminan siendo considerados racionales lo cual no deja de ser un acto de arrogancia intelectual ( Fukuyama, 1996 ). En los programas de ajuste macroeconómico lo social es un aditamento de lo económico que termina reduciéndose a consideraciones de la pobreza extrema derivada ésta, de políticas intervencionistas del Estado ( Vilas, 1995 ).
Por otra parte, dentro del programa de apertura económica se destaca la Apertura Petrolera que ha consistido, esencialmente, en abrir las puertas de la industria petrolera al capital extranjero y en menor grado, al capital nacional, por incapacidad financiera de éste. Es decir, se ha concebido un programa, entre otros aspectos, para terminar con el monopolio petrolero de la industria nacional en manos de Pdvsa (Petróleos de Venezuela S.A. ).
La política de ajuste, ha puesto énfasis en el control de la inflación que aún cuando ha decrecido, respecto al año pasado ( superior al 100% en 1996 ), sin embargo se estima que ella alcanzará un total acumulado para este año ( 1997) de un 50% aproximadamente. Se ha logrado un incremento de reservas que las ubican en un monto superior a los US$ 15 millardos. Y se ha reducido al mínimo, el déficit fiscal. Sin embargo, pese a la implementación de ciertos programas sociales, los excluidos del sistema productivo han aumentado. El mercado informal supera el 50% de la población, la pobreza crítica está por encima del 40% y el nivel de desempleo se ubica alrededor de un 14% de la población (12).
Como puede observarse, los beneficios del ajuste ( más mercado, más libertad de elección, más racionalidad, etc. ), no han podido llegar a la mayoría de la población. Se intenta explicar y convencer en la necesidad de ciertos sacrificios y costos que implica dicha política aduciéndose un futuro mejor. Sin embargo, este razonamiento lleva a ..desconocer nuestra cultura política y propiciar la violencia anómica individual como vía para asegurar las condiciones básicas de vida (Pulido, 1997 ; 19 ). Una vez más lo económico resulta ineficaz cuando se aplica aisladamente. De allí que la idea del crecimiento económico como un fin para resolver los problemas fundamentales de la sociedad en su conjunto, resulta una falacia. Si las políticas económicas no convergen con las políticas sociales, tomando en cuenta el contexto cultural en donde ellas se aplican, de nada valdrán los esfuerzos por un crecimiento estable y sostenido. El crecimiento económico no es sólo eficiencia, competitividad, incentivos, sino que es parte del proceso político, social e ideológico, en donde la discusión y el diálogo de las élites, las organizaciones de la sociedad y el gobierno generan el consenso necesario para llegar a las grandes mayorías ( Pulido, 1997 ; 19 ).
La resistencia a la apertura económica ha sido grande porque aún prevalece la mentalidad rentística del venezolano, y fundamentalmente, la del empresario que se resiste a los cambios propuestos dada su tradición histórica de ser protegido y financiado por el Estado nacional. El sector privado no está acostumbrado al riesgo, no tiene tradición de competencia. Su conducta idiosincrásica está emparentada con la política de subsidios y normas proteccionistas. Por otra parte, la transferencia masiva de renta del Estado hacia ese sector, y a los venezolanos en general, constituye todavía una añoranza. Cuestión que se ha reafirmado con los últimos aumentos de precios del petróleo.
Dificultades hacia una economía de mercado.
Los programas de ajuste impuestos a las economías latinoamericanas, a parte de no tomar en consideración la realidad idiosincrásica de los pueblos en donde ellas se implementan, no podrán aspirar a sentar las bases de transición hacia una economía de mercado hasta que no logren dominar , fundamentalmente, los siguientes aspectos, entre otros :
1. Quebrar las bases del viejo estilo empresarial que se resiste a los cambios. En los países objeto de análisis, de fuerte cultura rentista, el sector privado no quiere asumir riesgos con su capital invertido. Prefieren seguir disfrutando de la vieja política proteccionista del Estado, o en todo caso, seguir la vía especulativa del capital financiero aprovechando la oportunidad que da el proceso de globalización.
2. Redefinir el rol del Estado e inducir una participación cualitativa del mismo. Pese a los esfuerzos por modernizar y deslastrar al Estado de sus funciones intervencionistas y reguladoras, sin embargo éste continúa teniendo un papel preponderante no sólo a nivel económico si no político. Por otra parte, ya algunos Estados toman conciencia de que hoy se trata de una intervención más cualitativa, y en ningún caso, de una desaparición de la escena económica y política.
3. Estimular el fortalecimiento del sector privado teniendo un esquema institucional que redefina también, y muy claramente, nuevas reglas de juego. La ausencia de un vigoroso sector privado impide el proceso de transición. El sector privado debe abandonar el excesivo proteccionismo que históricamente ha emanado del Estado. Este parasitismo histórico y la escasa cultura empresarial desde el punto de vista de los intereses de clase, que ha hecho que los empresarios no formen un conglomerado con cierta homogeneidad, constituyen serios obstáculos para pensar en economía de mercado como tal.
4. Controlar los efectos perversos de la política de privatización. Los resultados que se obtienen de las privatizaciones sustituyen el poder monopólico del Estado por el poder monopólico privado. Concentrándose así un poder inconveniente que simplemente traslada el problema hacia otras manos pero que no abre soluciones al mercado.
5. Destruir la idea maniquea de que todas las soluciones se encuentran en el propio mercado. La voracidad del capitalismo no puede reducir todo al intercambio.
6. Echar las bases y poner en práctica un cuerpo de leyes que coordinen los diferentes agentes sociales y económicos del proceso. Las reglas claras deben fijar pautas y responsabilidades que se cumplan tanto para el sector público como en el sector privado.
7. Integrar las políticas económicas con las políticas sociales. El desconocimiento de lo social como parte de un todo. Y la convicción de creer que economía y sociedad son aspectos irreconciliables, entorpece cualquier posibilidad sana de transición hacia una economía de mercado .
8. Creer que las políticas de ajuste son recetas igual para todos los organismos sociales. Y en consecuencia creer que la aspirina quita todo dolor de cabeza.
9. Combatir la expansión masiva de la corrupción y al mismo tiempo un ataque frontal contra el narcotráfico. Estos son elementos que desvirtúan cualquier política de crecimiento económico e introducen desviaciones crónicas en cualquier economía de mercado.
10. Pretender que el mercado por sí solo resuelve los problemas de asignación de recursos sin tomar en cuenta otros aspectos, puesto que la realidad concreta muestra desigualdad de oportunidades y supone una competencia donde se imponen los poderosos. De aquí que el mercado no sea únicamente un problema económico, sino también, ...la adquisición de elementos culturales que lo conviertan en instrumento de justicia social al contribuir eficazmente con formas más solidarias de producción y distribución de los recursos ( Sosa, 1996 ; 106 ).
Conclusiones.
Las Políticas de Ajuste Estructural (PAE) en general, no son políticas aisladas que surgen fortuitamente de la compleja dinámica del capitalismo, si no que por el contrario, obedecen y se insertan dentro de un proceso globalizador unipolar cuyo objetivo fundamental es la maximización de la tasa de ganancia, esencia última y razón de ser del capitalismo. Este tipo de políticas ha ignorado las realidades particulares de los países latinoamericanos y si bien es cierto que el sesgo economicista ha mejorado, en principio, un cierto número de variables macroeconómicas, también es verdad que ha adolecido de planes globales y coherentes en el campo cultural, político y social (13). El fracaso de estas políticas dentro de un marco de estallidos sociales, ha llevado a repensar la estrategia de Ajuste Estructural, hasta tal punto que hoy los organismos multilaterales ( FMI, BM ) han cambiado su visión (14) y comienzan a considerar estos aspectos como vitales en cualquier proceso de ajuste. ...ahora no sólo se le asigna un papel activo a la política social, sino que se plantean exigencias de articulación, vinculación, armonización y hasta de integración de aquella política con la política económica ( Silva Michelena, 1996 ; 73 ).
Es consustancial a las PAE la existencia creciente de un gran número de excluidos del proceso productivo, lo que trae consigo, la consolidación crónica del desempleo, de la pobreza (15) y de las condiciones para la explosión social en los países latinoamericanos(16).
El papel del Estado, es apenas uno de los actores a considerar dentro del contexto del desarrollo económico, social y político de los países de América Latina. No se trata, como concepción teórica previa, de un Estado mínimo, menos Estado o más mercado. Se trataría más bien de una concepción más heterodoxa del problema que considere una participación del Estado más cualitativa en donde no se mediatice el ejercicio de su soberanía. En todo caso, la intervención estatal ...dependerá en gran medida, de la cultura en particular y de la estructura social de la sociedad que la gobierna ( Fukuyama, 1995 ; 36 ).
Las PAE han traído como consecuencia la desarticulación del tejido social, la expansión de la pobreza, reducción de la seguridad social y cambios en las leyes laborales y reformas en las Constituciones a objeto de adaptarlas al proceso de globalización (Larrea C., 1996 ). Por otra parte, ha disminuido el poder de los actores histórico tradicionales y aumentado el poder corporativo.
Las PAE están asociadas con una separación entre lo económico y lo social. Esta forma de separación ha originado un crecimiento del desempleo en masa y de larga duración (Rosanvallon, 1995 ).
Las PAE definitivamente ignoran los problemas político, culturales y sociales de los pueblos, trayendo como consecuencia la implantación de políticas no acordes con las distintas realidades de América Latina. No puede reducirse todo a un problema meramente económico porque resultan insuficientes las políticas propuestas al dejar de lado todas las demás consideraciones extra económicas. Desde este punto de vista el discurso neoliberal puede considerarse una propuesta insuficiente e inconveniente. El discurso económico actual necesita recuperar parte de la riqueza de la economía clásica, en contraposición a la economía neoliberal, tomando en cuenta de qué manera la cultura configura todos los aspectos del comportamiento humano, incluso su comportamiento económico, en una diversidad de modos críticos. La perspectiva de la economía neoliberal no sólo resulta insuficiente para explicar la vida política con sus emociones dominantes de indignación, orgullo y verguenza, sino que tampoco alcanza a explicar muchos aspectos de la vida económica. No todas las acciones económicas surgen a partir de lo que, de manera tradicional, se supone que son motivos económicos.( Fukuyama, 1995 ; 37 ).
NOTAS
(1) Véase ( Cavallo D., 1988 ), ( Sturzenegger, 1990 ), ( Willianson, 1990 ), ( Fanelli et al, 1993 ), (Ferrer A., 1993 ), ( Cottani y Cavallo, 1993 ), entre otros.
(2) En un informe reciente de la OIT (Organización Internacional del Trabajo) se señala el deterioro en este campo al referir que Argentina es, junto a Barbados y México, uno de los tres países de América Latina que durante el año pasado tuvo el mayor retroceso laboral(..)en la Argentina subió el desempleo, a pesar de la recuperación económica de 1996. Hubo una contracción de los salarios industriales reales y todavía persiste un rezago salarial importante en relación con 15 años atrás (tomado de Clarín digital, Bnos.Aires, lunes, 27.01.97).
(3) Esta información es resumida del diario Clarín Digital de Buenos Aires, Argentina, del lunes 3.02.97.
(4) De 9.000 millones de dólares que se destinaban en 1990 para tal fin, hoy se han asignado en el Plan Argentina 2010, alrededor de 23.000 millones de dólares ( Clarin Digital, febrero 1997).
(5) El ajuste consistió en : recorte presupuestario, desreglamentación de los precios de la producción, depreciación del peso mejicano, política monetaria restrictiva. Todo esto acompañado de ciertas medidas de tipo estructural como : apertura comercial, libre movilidad de la inversión, privatización de las empresas públicas y reforma de la política industrial y tecnológica.
(6) Para mayores detalles véase tabla en (Castel, 1995 ; 59 ).
(7) La intervención del Estado mejicano sigue siendo importante en materia comercial, industrial y tecnológica. Pero su peso ha disminuido al deslastrarse de sus empresas públicas a través de la política de privatización. Esta política comenzó en 1983 y hoy la mayoría de las empresas están privatizadas.
(8) Este cambio consiste en hacer más coherente el aparato productivo y articularlo mejor a la economía mundial. Para ello era necesario conciliar el viejo dilema entre el crecimiento hacia afuera, a través de la promoción de exportaciones, y el crecimiento hacia adentro por substitución de importaciones. Este cambio estructural se lograría a través de tres objetivos : fabricación de bienes intermedios en ciertas ramas de la industria, impulsar las actividades de exportación generadoras de divisas y una política de substitución de importaciones selectiva ( Castel, 1995 ).
(9) Hacia finales de la década (1988) el precio del petróleo había experimentado una caída cercana al 50% en relación a 1985 (Nóbrega, 1995).
(10) El pacto de Punto Fijo fue un acuerdo entre los grandes partidos, la Iglesia, los militares y el sector empresarial por medio del cual se comprometían a defender la democracia.
(11) Ese programa contemplaba una reorientación de la política de subsidios, programa de beca alimentaria, beca láctea, la beca de cereales y el programa de Hogares de Cuidado Diario y un seguro de desempleo.
(12) En los últimos 20 años, la tasa de desempleo ha venido acompañada de una tasa creciente de informalidad. En Venezuela, buena parte del problema laboral se oculta tras el empleo precario, el subempleo, la buhonería (...) La perspectiva para el corto plazo es mayor crecimiento del desempleo o mayor crecimiento de la informalidad ; una cosa o la otra (..) Eso implica, por lo menos, un quince por ciento de las personas sin un empleo remunerado y un 50 por ciento trabajando en actividades precarias (Freije, 1996 ; 15).
(13) Para el neoliberalismo la política social debe ser puramente compensatoria y focalizada para que se produzca una transición más adecuada de una economía intervenida a una economía de mercado (Enzo del Búfalo, 1996).
(14) Documentos recientes del BM y del FMI evidencian esta preocupación tanto en el mediano como en el largo plazo de las políticas neoliberales aplicadas en América Latina en los últimos años (Larrea, 1996 ).
(15) Hoy viven en Latinoamérica 200 millones de pobres 50% más que en 1980 ( Ffrench-Davis, 1996)
(16) Esta preocupación queda evidenciada en los recientes documentos del BM y del FMI (Larrea,1996).
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