II Encuentro Nacional "La Universidad como Objeto de Investigación" |
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Noviembre 1997 |
Ponencias publicadas por el Equipo NAyA https://www.equiponaya.com.ar/ info@equiponaya.com.ar |
Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
Ponencia realizada por:
- Romero Ricardo, Lic. en Ciencia Política, cursa la Maestría en Historia Económica
y de las Políticas Económicas (UBA).
- Welp Yanina, Lic. en Comunicación Social, cursa Ciencia Política (UBA).
- Polimeni Florencia, Periodista de TEA, estudia Ciencia Política (UBA).
- Iglesias Gonzalo, Estudia Ciencia Política en la (UBA).
- Asesor académico: Dr. Daniel Cano.
Institución:
- CEPRU, Centro de Estudio para la Reforma Universitaria.
- CECE, Centro de Estudiantes de Ciencias Económicas.
Fax: 799-6077
Tel: 961-2666
Celular: 550-4878
E-mail: aromerr@econ.uba.ar
Area propuesta: Gobierno, organización y administración de los sistemas e instituciones de nivel superior.
Area alternativa: Economía de la Educación Superior.
"FOMEC: Hacia un análisis integral."
Resumen.
"FOMEC: Hacia un análisis integral."
Este trabajo se propone mostrar la distinción entre los objetivos intrínsecos y los objetivos extrínsecos del programa FOMEC (como instrumento del PRES). Los primeros se refieren a una reforma integral de la estructura de financiamiento de las Universidades, los segundos están relacionados con el elevamiento de la calidad de la enseñanza y la excelencia académica. Dos elementos central de este proceso de reforma, inciado en 1992, son la evaluación interna y externa, cuyas formas de implementación son expuestas críticamente, y el rol del Banco Mundial como asesor y agente financiero del proyecto de transformación.
Introducción.
A partir de la sanción de la LES (Ley de Educación Superior)1, las Universidades Nacionales enfrentan un proceso de profundas reformas estructurales. Esta nueva norma establece una serie de modificaciones que deberían realizar las diferentes casas de estudio, aunque no es uniforme el proceso de implementación, debido a que, por ejemplo, algunas instituciones no modificaron sus estatutos2, el nuevo marco regulatorio impulsa un cambio general del modelo universitario que imperaba hasta ese momento. Las Universidades Nacionales se ven obligadas a replantear sus estratégias de política de gestión educativa, adecuándose a los nuevos imperativos subyacentes en los lineamentos impartidos por el Ministerio de Educación, haciendo gala de las facultades que le fueron otorgadas en esta ley.
La SPU (Secretaría de Políticas Universitarias), que había sido una herramienta clave para la sanción de la nueva ley, pasa a ser un instrumento importante en esta nueva etapa de transformación de las unidades académicas.
Con este objetivo es que esta secretaría puso en marcha diversos emprendimientos, siendo los más relevantes el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores, la Comisión de Acreditación de Posgrados; los Convenios de Evaluación Institucional; el Programa de Información Estadística, que entre otros trabajos produjo, junto con el CIN y el INDEC, el primer censo nacional de estudiantes; y los Consejos Regionales de Planificación Universitaria.
Bajo este proceso de generación de políticas públicas, tendientes a orientar los cambios del sistema educativo universitario, se inserta el FOMEC (Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria)3 dentro del PRES (Programa de Reforma de la Educación Superior). Este organismo creado ad hoc se presenta como un conjunto de fondos concursables, a ser utilizados para financiar los proyectos que las Universidades decidan emprender tendientes al mejoramiento de la enseñanza. Es así, que esta estructura es considerada como un instrumento estratégico para la reforma Universitaria.4
FOMEC: Hacia la necesidad de un análisis integral.
El FOMEC aparece como un mecanismo mediante el cual se puede acceder a fondos, que son no reembolsables para la Universidades Nacionales5, que están en una imperiosa necesidad de recursos que les permitan un mejor desempeño.
Así es como es visto por diferentes sectores de la comunidad universitaria. Es nuestra intención en este trabajo describir algunos puntos importantes que cuestionan la visión limitada del FOMEC, entendiendo que existen factores, de tipo general y particular, que permiten afirmar que debemos hacer una análisis integral de la operatividad de estos fondos.
Planteamos que existen condicionamientos generales y mecanismos particulares que nos hacen dudar del carácter neutral de los fondos concursables. Intentaremos mostrar cual es el impacto real del FOMEC sobre la estructura de la Educación Superior.
El presente trabajo expone en primer lugar el escenario bajo el cual los procesos de reforma universitaria se están desarrollando. Sostenemos que existe una importante relación entre el tipo de Sociedad y Estado que se configura a partir de los ajustes de principios de década, y el modelo de universidad hacia donde se pretende llegar con la nueva LES. Para ello describimos las bases teóricas del nuevo pensamiento sobre enseñanza universitaria.
Relacionada a esto, observamos que la inserción del Banco Mundial, como intelectual orgánico de esta reforma, merece algunos comentarios tendientes a esclarecer su nuevo rol en el financiamiento de proyectos que garantizan el proceso de transformación del Estado.
En el marco del cambio, la evaluación se establece como el principal instrumento de implementación de la reforma. Mayor control estatal, imposición de lineamientos políticos, vía el posible acceso a más recursos y realización vertical, son las modalidades específicas, que aquí pretendemos abordar.
El nuevo perfil del Estado.
Al compás de la revolución científico-tecnológica, la humanidad entra en el vertiginoso mundo de la mass- mediatización. El proceso de globalización del capital, reformula el rol del Estado y provoca grandes mutaciones en las pautas culturales de las sociedades. Este fenómeno socava las bases que dieron sustento al EB (Estado de Bienestar) y a la sociedad del consumo de masas. El sustento político del EB estaba dado por el compromiso de garantizar a los ciudadanos el acceso a sus derechos sociales. Esto se hacía por una negociación entre capital y trabajo, bajo la intervención del Estado redistribuyendo ingresos mediante políticas fiscales.
La crisis de acumulación del capitalismo, producida a principios de los ï70 en los países centrales, con la caída de la productividad y la consecuente baja en la tasa de ganancia, provoca el cuestionamiento por parte del capital de este proceso de redistribución. Se acusa al EB de desincentivar la inversión, por la alta carga fiscal, y desincentivar al trabajo, por la presión ejercida en la negociación con los sindicatos.
Desde aquí comienza, un proceso de reestablecimiento del capital que, impulsado por la Crisis del '73, abre paso a lo que se entiende como la "Tercer Revolución Industrial ", donde la informatización de los procesos productivos provoca una subordinación de la creación científico- tecnológica al desarrollo del capital6. La innovación y el cambio tecnológico, necesarios para la reproducción de capital7, están presentes en el mismo proceso de producción8.
Bajo este contexto es que la Educación Superior estará cercada por una reformulación de su relación con el Estado y por una creciente demanda de transferencia científico- tecnológica, por parte del capital; y por un discurso que ataca la política educativa del EB9.
Un tipo de política estatal que entendía a los derechos de educación, salud o vivienda, como una responsabilidad indelegable del Estado, es profundamente cuestionado por los apologetas del mercado, que plantean que en el ámbito de la libre concurrencia se optimiza la distribución de bienes y servicios.
Los países de América Latina en general y Argentina en particular, no escapan a esta nueva forma del capital. Esta tendencia se presenta como globalizante y tiende a trasladar las lógicas que lo constituyen hacia la región.
El modelo ISI (industrialización por sustitución de importaciones) y de E N&P (Estado Nacional Popular) es fuertemente cuestionado luego del fracaso de los ajustes heterodoxos practicados a mediados de la década del '80.
La crisis del pensamiento populista tradicional abre paso a una nueva concepción de las estratégias de desarrollo e incentivan la puesta en marcha de una profunda reforma del Estado, acompañado de políticas tendientes a privatizar empresas públicas, liberalizar el comercio exterior, desregular los mercados financieros y flexibilizar los mercados de trabajo10.
El auge del neoliberalismo se traslada indefectiblemente a las políticas del Estado para la educación pública. Irrumpe en escena un discurso oficial que se presenta como único y totalizante intentando desconocer toda posibilidad de construir lógicas discursivas alternativas. La reestructuración toma al tema educativo como un problema de gestión donde deben introducirse criterios de competencia, meritocracia, eficacia y eficiencia para el incremento de la calidad a través de la evaluación de resultados11.
Con respecto a la educación superior, las reformulaciones académicas de algunos intelectuales no se hacen esperar. Se abre fuego sobre la situación de sobrepoblación que atraviesan las universidades nacionales, cuestionando su nivel académico y planteando una situación de ingobernabilidad del sistema. Brnner, por ejemplo, observa que si bien la producción de graduados en América Latina es más alta que en los países de la OCDE, no se refleja en el crecimiento del PBI, lo que obedece a que la formación de recursos humanos está destinada en mayor proporción a áreas de ciencias sociales que a ciencias básicas 12. Propone, entonces, la redistribución del presupuesto, en favor de la segunda; y que el Estado Benévolo, que financia a la ES sin ningún análisis ni competencia sobre el uso de los fondos públicos recibidos, sea superado por un Estado Evaluativo, que garantice el proceso13.
Con estos consejos, las reformas de la Educación Superior comienzan a desarrollarse; la situación se refuerza con la tendencia reestructuradora que prepara el escenario para ejecutar una transformación de la enseñanza universitaria.
Así como la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) jugó, en los tiempos del ISI y el E N&P, un rol clave en la generación de políticas económicas para la región14., a partir de los programas de estabilización de pricipios de década, será el BM (Banco Mundial) el organismo encargado de diseñar políticas para el crecimiento económico y la transformación del Estado15.
Portando un discurso "modernizante", el BM presentará a la educación como uno de los pilares fundamentales en las estratégias de desarrollo; se entiende que el acceso a la enseñanza no solo contribuye al crecimiento agregado macroeconómico, sino que además, da capacidad al individuo de incrementar sus ganancias16. Estas "Teorías del Capital Humano" reemplazan a la "Teoría del Derrame", ahora se entiende que la desigualdad es un subproducto del crecimiento económico, debido a la combinación de un crecimiento en la población y un acceso deficiente y desigual a la educación17.
La reinterpretación neoclásica propone diversificar las fuentes de financiamiento de los sistemas de educación superior con el fin de vincularlos al proceso productivo y liberar fondos a la formación básica, mercantilizando a la educación bajo un economicismo que la despoja de todo carácter social o valor intrínseco.
Estas características filosóficas serán el marco con el cual se realizará el convenio entre el PEN (Poder Ejecutivo Nacional), a través de la SPU, y el BM, para dar vida a este crédito que financia las actividades del FOMEC, que son la síntesis de un proceso de nuevas tendencias que reformulan la concepción de Educación Superior y Estado, sobre los que es necesario realizar algunos comentarios.
El BIRF y el subsector de la Educación Superior El Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria es el componente principal del Programa de Reforma de la Educación Superior, cuyo financiamiento es mixto entre fondos provenientes del tesoro nacional y un crédito acordado con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Sin embargo, y como es usual en estos casos, las competencias del BIRF exceden con mucho la financiación de dicho proyecto: tanto el PRES como sus componentes son el resultado de la interacción cooperativa entre prestador y prestataria, cuyo resultado ha sido un conjunto nada caprichoso de elementos con origen y objetivos rastreables en la vasta serie de documentos dedicados por el Banco Mundial al estudio de los sistemas de educación superior.
Dada la estrecha relación entre los objetivos institucionales del BIRF, los objetivos de política universitaria formulados desde las agencias gubernamentales y los objetivos asignados al FOMEC, será útil compendiar sus rasgos más elementales antes de introducir algunos elementos críticos que, esperamos, enriquezcan el necesario debate acerca del sector de la educación superior en nuestro país.
En las últimas décadas, y acompañando una tendencia general hacia la jerarquización de los problemas vinculados a la formación de recursos humanos, el Banco Mundial ha incrementado su atención sobre el subsector de la ES en los países en desarrollo. La razón obvia de este interés esta vinculada a la reconocida importancia de dicho subsector educativo como factor para el crecimiento y el desarrollo económico. Como demuestran los estudios empíricos, educación superior y crecimiento del PBI se hallan positivamente correlacionados, y según expresa el BIRF "higher education investments are important for economic grouth (...) economic grouth is a critical prerequisite for sustained poverty reduction in developing countries, which is the overarching objective of the World Bank" (WB, 1994).
Sin embargo, y aún cuando es reconocido el rol estratégico de la ES en el desarrollo económico de las naciones, el interés de los analistas del BIRF por este sector suele ocultar otra razón tal vez mas importante: en los países en desarrollo, el gasto gubernamental en educación superior es un lujo que estos no pueden permitirse cuando las deficiencias de la educación básica son agudas. Según el Banco "a causa de la influencia política de los segmentos mas pudientes de la sociedad, algunas veces los gobiernos gastan mucho mas en educación universitaria para los estudiantes ricos y de clase media que en educación básica para la mayoría de la población y en becas para los mas necesitados"(WB, 1994).
Existen, para el Banco, dos claras razones o justificaciones económicas para la intervención y el soporte financiero estatal en la provisión de educación superior: a) la educación superior genera beneficios externos y de largo plazo que no siempre pueden ser capturados por los particulares, situación que deriva en una inversión privada en educación superior subóptima desde el punto de vista social, b) las imperfecciones de los mercados de capital impiden a los individuos endeudarse adecuadamente para su educación, reduciendo particularmente la participación de los grupos meritorios pero económicamente desaventajados en la educación superior.
Por supuesto, y siempre desde la óptica del BIRF, "in most developing countries (...) the extent of governmet invovment in higher education has fa exceded what is economically efficient", como en la Argentina, en donde el Estado financia más del 90% de la inversión total en la educación superior. En el Informe sobre Desarrollo Mundial publicado este año, el banco expresa que "el estado es fundamental en el proceso de desarrollo económico y social, pero no en cuanto agente directo del crecimiento sino como socio, elemento catalizador e impulsor de este proceso" (WB,1997). En la educación superior como en el resto de las actividades sociales, se admite explícitamente la intervención estatal, pero siempre que esta se encamine a sustentar o apoyar y no a sustituir o suplantar al mercado.
Tanto en la Argentina como en otros países en donde el accionar del Estado alcanza dimensiones semejantes, los problemas provocados por el financiamiento estatal de la educación superior son al menos: - El problema distributivo, en el sentido del impacto negativo que sobre la equidad provoca el financiamiento social de una actividad cuyos beneficios son mayormente absorbidos por los sectores medios y altos - El problema de la eficiencia interna, en el sentido de que la asignación de recursos mediante presupuestos negociados y no en base a indicadores de resultado desestimula la eficiencia en la docencia y la investigación - El problema de la eficiencia externa, en el sentido de la escasa o nula dependencia de fondos provenientes del sector privado (donaciones, aranceles o trabajos a terceros) desincentiva la innovación de los programas y la atención a las señales del mercado.
Por lo tanto, es fácil de advertir hasta que punto el BIRF sostiene que en la base de los problemas de calidad, equidad y eficiencia se encuentra la estructura de financiamiento de las universidades: "in these countries our involvement in higher education will continue to be mainly to make its financing more equitable and cost- effective, so that primary and secondary education can receive increased attention at the margin" (WB, 1994) En un documento publicado en 1994, denominado "Higher Education: The Lessons of Experience", el BIRF sugiere cuatro "key directions": - Proveer incentivos a las instituciones públicas para que diversifiquen sus fuentes de recurso, incluyendo mecanismos de costo compartido con los estudiantes, y ligar el financiamiento gubernamental a la performance de las instituciones - Promover una mayor diferenciación de las instituciones, incluyendo el desarrollo de instituciones privadas - Redefinir el rol del gobierno en la educación superior - Introducir políticas explícitamente diseñadas para dar prioridad a objetivos de calidad y equidad Como ya mencionamos antes, uno de los objetivos o recomendaciones básicas del banco consiste en el incremento de la participación del sector privado en la financiación de la ES. Esto admite, al menos, tres razones: PRIMERO, liberar recursos para el sector prioritario de la enseñanza básica y secundaria cuyo impacto sobre la equidad es mayor que el de la educación universitaria; SEGUNDO, (y algo paradójicamente) la desfinanciación estatal del sistema universitario proveerá al mismo de una más diversificada y estable fuente de ingresos, eliminando la dependencia del financiamiento público y la vulnerabilidad a las fluctuaciones presupuestarias nacionales; TERCERO, los mecanismos de costo compartido hacen a las instituciones públicas más responsables y atentas a las señales del mercado, en especial al mercado de trabajo.
Siguiendo al banco, "(...)increased private financial support for high education movilized trough the elimination of non structural subsidies, the introduction of fees, the pursuit of donations, and the undertaking of income generation activities can provide institutions with a more diversified and likely more stable funding-base"(WB,1995).
¨Por qué entonces el BIRF otorga créditos dirigidos a un sector de cuyo financiamiento considera que el Estado (el prestatario) debería desentenderse?, ¨Por qué financia proyectos en un sector cuyo impacto distributivo considera altamente negativo?, ¨No debería destinar dichos créditos al sector de la educación básica? Aún cuando esta serie de autopreguntas revista cierta inocencia, el contenido de su respuesta nos revela mucho sobre el verdadero origen y función de los préstamos otorgados por el BIRF para el sector de la educación superior.
El crédito otorgado en el año 1995 a la Argentina está íntegramente destinado al financiamiento del Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES) cuyo objetivo, según el propio "rationale" del BIRF, es "(...) complementar el proceso de reforma del sector de la educación (...) a través de la racionalización de los gastos en Educación Superior y ayudando a canalizar más recursos hacia la educación básica y secundaria" (WB, 1995). Por lo tanto, dicho préstamo no está destinado al incremento de los recursos públicos orientados al sector sino, todo lo contrario, a la introducción de las reformas financieras dentro de las universidades que permitan, en lo sucesivo, un progresivo recorte del financiamiento estatal.
Sin embargo, en un sistema esencialmente complejo como el sistema universitario argentino, descompuesto en una miríada de instituciones dotadas de una relativa autonomía para darse sus propias normas (a sola condición de que no violen la ley de educación sancionada en el mismo año), la incapacidad gubernamental para la introducción de políticas destinadas al área era manifiesta. Por lo tanto, y en lo que al BIRF concierne, la llave para la introducción eficaz del conjunto de reformas programadas consistía, en 1995, en el fortalecimiento institucional de la agencia estatal competente (la Secretaria de Políticas Universitarias) y en un conjunto de herramientas adecuadas para guiar a las universidades hacia las metas gubernamentales.
En el documento denominado "Reforming higher education systems: some lessons to policy guide implementation" donde se analiza una basta serie de experiencias recolectadas por el BIRF en países tan diversos y diferentes entre sí como el Brasil, Vietnam, Hungría, etc., los autores señalan una serie de 'lecciones' dirigidas a los reformadores alrededor del mundo: "First, goverments cannot exercise effective direction of higher education system unless de mechanism of control are linked to the financing of institutions and/or their students (...) Second, powers to manipulate the behavior of institutions must be reinforced by the availavility of discretionarie founding (...) Third, incentives will not be succesfull unless the universities have the autonomie to reform themselves" (WB, 1994). En suma, según el documento, reformar los sistemas de educación superior enfrenta a los gobiernos con diversas constricciones para cuya satisfactoria superación es aconsejable dar autonomía a las universidades para establecer sus propios criterios de selección y financiamiento (eliminación de las constricciones legales) a la vez que se dispone de una partida discrecional para incentivar ciertos comportamientos institucionales.
En el caso argentino, dichas recomendaciones fueron retomadas con una exactitud puntillosa. Las barreras legales para la introducción de mecanismos de costo compartido u otras rigideces que el BIRF considera atentatorias contra la autonomía universitaria, fueron parcialmente eliminadas en el engorroso proceso de sanción de la nueva ley de educación superior cuya constitucionalidad aún es cuestionada por algunas universidades nacionales. Por otro lado, el financiamiento externo del PRES y sus dos componentes, el fortalecimiento institucional de la SPU y el FOMEC, se constituyen en los instrumentos adecuados para guiar a las universidades nacionales hacia el conjunto de metas gubernamentalmente formuladas.
Contra lo que su nombre indica, FOMEC no es sino indirectamente un instrumento dirigido al mejoramiento de la docencia y la investigación. Su primer cometido, su origen y su eficacia están directamente vinculados a su capacidad para incentivar a las universidades hacia la introducción de las reformas financieras y académicas acordadas entre el Banco y la administración justicialista.
Nada de esto sería real si los fondos FOMEC fueran obtenibles en base a ninguna otra consideración que el mérito o la pertinencia académica debidamente evaluada por pares. Sin embargo, mérito y pertinencia no son evaluados sino devaluados cuando la primera condición jerárquica para la captación de fondos FOMEC es la firma y el acuerdo con los objetivos del PRES.
Evaluación El FOMEC es presentado por sus promotores como un crédito aplicado a elevar el nivel educativo. El programa de financiamiento surge por un convenio entre el Poder Ejecutivo Nacional y el Banco Mundial, pero se prevé la diversificación de las fuentes de ingresos. El acuerdo con el BM, que aporta dos tercios de los recursos, dio lugar a la creación de la SPU, que quedó a cargo de administrar el dinero, aprobar los proyectos, examinar su desarrollo, y centralizar y controlar las contrapartidas de las universidades.
Por parte de las instituciones de educación superior, acceder a uno de estos préstamos del FOMEC implica aceptar el PRES, como acto correlativo indispensable; y peor aún: sólo intentarlo es quedar dentro de este marco, porque hay que tener en cuenta que no todos los proyectos obtienen financiamiento, ni siquiera la mayoría, aunque para solicitarlo, se debe firmar un documento aceptando la reforma18.
El programa de reforma, por su parte, promueve la evaluación como eje de la transformación del sistema educativo. El discurso que intenta legitimar este cambio de política afirma que la falta de control sobre un sistema de "anarquía organizada" o "acomplamiento laxo"19 condujo al aislamiento de los especialistas y al funcionamiento de cursos y programas diferenciados administrativamente.
Operando como compartimentos estancos y autosuficientes, que desfavorecen la coordinación, obstaculizan la calidad (superposición de materias, diversidad de criterios de promoción, inadecuación de los programas, etc.) y provocan una estructura rígida frente a un mercado flexible y cambiante en sus demandas.
La evaluación, teniendo como principal criterio la respuesta a las necesidades de la sociedad, aparece como un mecanismo natural, una herramienta para modificar un sistema en crisis, siguiendo un modelo de ciencia totalitario, que se muestra como el único posible. El conocimiento, según esta concepción reformista, deja de ser un valor intrínseco, un contacto con la verdad en un sentido universal, para pasar a ubicarse en el plano de la necesidad, a tener un valor extrínseco, en orden a los requerimientos de la producción y la administración. Pero la evaluación como nueva forma de control busca consolidar lineamientos políticos: "calidad" puede ser excelencia - según criterios académicos- o eficacia -según criterios de mercado20. Controlar las prácticas académicas como un todo es una forma de coordinar la educación superior, pero si se establece de forma vertical también es una forma de imposición, no hay objetivos ni criterios neutrales.
El nuevo modelo implica el cambio del rol del estado hacia una mayor determinación de las políticas universitarias; se pasa del establecimiento de lineamientos en un plano abstracto y formal a una supervisión directa sobre los resultados. Desde el MCE se plantea que la evaluación es una forma de reorientar las políticas universitarias para elevar su excelencia. Pero en términos reales se trata de un mecanismo de premios y castigos dirigidos a la imposición de la reforma, estimulando la competencia por los recursos entre las instituciones, no en base a criterios formulados desde y por la comunidad académica sino en función de un conjunto de metas exógenamente formuladas desde la SPU.
El dinero del FOMEC se otorga a proyectos que superan determinadas instancias de evaluación, mediante criterios que garantizarían la neutralidad y la excelencia académica.
Los objetivos son muy concretos, se deben cumplir exigencias relativas a la metodología y la coherencia de los proyectos. También se evalúan su calidad, su pertinencia y su impacto; requisitos cuyo contenido se fija desde la SPU21. Conceptos que llevan implícita cierta concepción del deber ser de una universidad; le otorgan un rol que se relaciona con la satisfacción de determinadas necesidades y el consiguiente desarrollo de ciertas disciplinas y regiones por sobre otras. Esto es posible extraerlo de los primeros informes del FOMEC: se observa una mayor asignación de recursos para los proyectos de Ciencias Básicas, Ingeniería y Salud (CBIS), que para los de Ciencias Sociales y Humanas (CSH) 22.
Uno de los argumentos que expone la reestructuración de la ES es el de la equidad23. Se sostiene que tradicionalmente se ha mantenido una política de igualdad que tiende a generar desigualdades: el sistema universitario es financiado por toda la sociedad, aunque son los jóvenes de clases medias y altas los que tienen acceso a la educación superior; la equidad se implementaría como un criterio nivelador, como una garantía de oportunidad, no ya para todos, sino para los más capaces.
Por otra parte, el descenso de la calidad educativa obedece a carencias presupuestarias; lo que se promueve es el establecimiento de fuentes alternativas de financiación y un sistema de asignación estatal en función del desempeño administrativo. Esto refuerza el criterio de desarrollo desigual entre diferentes disciplinas y distintas regiones al supeditar el financiamiento de las instituciones a su capacidad como generadoras y captadoras de ingresos.
La asignación presupuestaria es un punto central de la transformación. El objetivo es un mayor control gubernamental de los recursos ya que se asignará de acuerdo a criterios muy concretos. Por otra parte, se establecen negociaciones desde la SPU que contradicen nuestra tradicional concepción de autonomía universitaria24. Los fondos son directamente controlados por la secretaría en los casos como los recursos FOMEC, en acuerdo con organismos internacionales, que financian el mejoramiento de la calidad en la docencia e investigación, y la renovación o ampliación de infraestructuras. Los lineamientos son: fragmentación por acuerdos con organismos internacionales; centralización de información y planeamiento estatal, criterios de asignación de recursos por desempeño, diversificación de fuentes de ingresos y creación de un sistema de becas y préstamos.
En caso de que le acepten un proyecto, la universidad debe garantizar una contrapartida, que será descontada directamente por el MCE; por lo tanto, las universidades con menos recursos quedarían atrasadas con respecto a las que estén en mejor situación financiera. Se supone que las diferencias tenderán a crecer en tanto las de mejor posición tendrán acceso a más recursos a partir de adecuarse a las necesidades del mercado, teniendo la posibilidad de acceder a fuentes de financiamiento alternativas, mientras las mas "pobres" quedarán cada vez más relegadas frente a la reducción del presupuesto público y a su imposibildad de ofrecer contrapartidas a los proyectos. Es decir que el FOMEC se inscribe en el marco de las políticas centralistas y verticales que promueve el Banco Mundial; es un instrumento de coacción financiera para imponer sus reformas en los claustros.
Una evaluación no es neutra, se realiza desde una determinada concepción de universidad, con selección de metodologías, con definiciones específicas de lo que se pretende medir y diseño de instrumentos determinados, con criterios de medición e implementación concretos y selección de los actores intervinientes. También la construcción de indicadores para medir la calidad académica requiere, como paso previo, de un marco teórico y de la definición de las categorías a emplear. Desde los claustros se coincide en la necesidad de un cambio, pero se afirma la inviabilidad de un mecanismo que mide productos sin consensuar los criterios de evaluación ni las categorías de análisis.
Algunos interrogantes y líneas para investigaciones futuras.
En el presente trabajo hemos intentado condensar, aunque de manera un tanto desordenada, los resultados de nuestra primera etapa de investigación cuyo objetivo de fondo es un análisis sólido y bien fundado sobre los objetivos formales e informales de FOMEC y su impacto real sobre el sistema de educación superior público en nuestro país. Para esta fecha FOMEC se halla próximo al cierre de su tercera presentación de proyectos, lo cual reafirma la necesidad de evaluar sus objetivos a la luz de sus resultados y sobre la sólida base de los datos cuantitativos y cualitativos que surgen de las dos presentaciones anteriores y los proyectos que ya han sido o se encuentran siendo ejecutados.
En esta primera parte, intentamos mostrar la distinción entre los objetivos intrínsecos y los objetivos extrínsecos del FOMEC: los primeros tienen la extraña propiedad de ser difícilmente reconocidos por las agencias gubernamentales y ampliamente divulgados en los documentos de trabajo del Banco Mundial; los segundos corren la suerte contraria: son generosamente difundidos por la SPU y ocupan un segundo plano para el BIRF.
A pesar de su título, el incremento de la calidad universitaria es solo una externalidad positiva (probable o improbable, según se la juzgue) para los diseñadores del FOMEC, toda vez que su origen se remite a la necesidad de los organismos gubernamentales nacionales y multilaterales de contar con un instrumento capaz de orientar (estimular, guiar, incentivar) a las universidades nacionales hacia la reforma de su estructura de financiamiento: esto es, incrementar el financiamiento privado de la educación superior con el doble beneficio de aliviar el erario público e incrementar la interacción entre universidad y mercado.
Todo análisis serio, entonces, deberá en un futuro tener en cuenta ambos aspectos a la hora de evaluar los resultados de FOMEC. Primero, deberá preguntarse por el cumplimiento de sus objetivos intrínsecos o jerárquicamente primarios: ¨Ha servido el FOMEC para introducir alguna reforma, siquiera menor, en la estructura de financiamiento de las universidades? ¨Ha incrementado la participación del sector privado en el sostén de dichas instituciones? ¨Existen perspectivas de que lo logre? Segundo, deberá preguntarse por el cumplimiento de sus objetivos o cualidades extrínsecas y secundarias: ¨Ha incrementado el FOMEC la calidad en la enseñanza universitaria? ¨Son 'evaluación' y 'competencia' los mecanismos idóneos para tal fin? ¨Qué 'evaluación' y que tipo de 'competencia'? Estos son, sintéticamente, algunos de los puntos sobre los que nos encontramos trabajando e intentaremos verter en futuras ponencias.
Con la perspectiva de un probable cambio en la administración nacional en los próximos años, la necesidad de un debate sereno pero sistemático acerca de los objetivos y herramientas adecuadas para el sector de la educación superior se amplifica día a día. En el caso particular del FOMEC, una estructura proyectada para consolidarse por encima de los vaivenes políticos y administrarse en forma autárquica, los interrogantes se multiplican: ¨Qué harán los nuevos administradores con las estructuras heredadas? ¨Cuál será la forma de financiamiento de dichas estructuras? ¨Seguirá siendo 'calidad' un elemento jerárquicamente secundario? ¨Seguirán dichos fondos condicionados por metas exógenas? ¨Cómo serán formuladas las 'prioridades para el sector? ¨Seguirán siendo formuladas desde las secretarías gubernamentales y los organismos multilaterales, o se elevará la participación de la comunidad universitaria? Por último, queremos soslayar la importancia que a juicio propio tiene la investigación y el debate dentro y entre las propias universidades sobre los problemas que le competen, a riesgo de que dicha carencia sea absorbida casi exclusivamente por organismos e instancias externas al sistema.
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NOTAS
1 Ley Nø 24521. Aprobada el 20 de Julio de 1995. Decreto 269/95, Agosto 1995. Publicada Boletín Oficial 28204.
2 Una de ellas es la Universidad de Buenos Aires.
3 Mediante un acuerdo entre el Banco Muncial y el Ministerio de Educación, se destinan U$S 273.000.000 al PRES, de los que U$S 238.927.000 serán asignados a las Universidades Nacionales a través del FOMEC, con una reglamentación consignada minuciosamente en un Manual de Operaciones. Para más información consultar Cano Daniel, "FOMEC. Una estrategia del PEN y el BM para la reforma de la eduación auperior argentina, CEPRU, Santa Fe, 1995.
4 Cfr. Marquis Carlos. Carlos. "FOMEC: un instrumento estratégico para una nueva reforma universitaria", en Exaxtamente , Año 2, Nø3, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, UBA, Dic. 1995, p. 8-10.
5 Estos fondos incrementarán la Deuda Externa nacional.
6 Gentilli, Pablo, "Geografía del beneficio y monopolio del conocimiento en la tercer revolución", En El Impacto Social de las Nuevas Tecnologías, FUBA, Bs. As., 1992, p.8.
7 Esta inédita situación es observada en diferentes planos intelectuales. Por Ejemplo Alvin Toffler En La Tercer Ola, P&J, 1987; Coriat, Benjamin, Ciencia, Técnica y Acumulación de Capital, BLUME, 1978; Drucker, Peter, Las Nuevas Realidades, SUDAMERICANA, 1990; Aglietta, Michel, Regulación y Crisis del Capitalismo, Siglo XXI, 1986.; Entre Otros.
8 Se rompe con el proceso secuencial (Investigación Básica, Innovación Y Difusión) Para pasar a ser un proceso interactivo entre producción en innovación (Cfr. Coriat, B., Los Desafíos De La Competitividad, Pub. CBC-UBA, 1997, p. 25). Es así que la innovación ya no es esepcional, sino fundamental para el capital.(Cfr. Levín Pablo, El Valor Mercantil En La Era Del Capital Tecnológico, CECE-UBA, 1995, 3øparte, 4ø fascículo, pp. 20 y ss.
9 Los principales argumentos son criticados con ironía por Echenique, Mariano, en "La transformación educativa en la Argentina", ponencia presentada en el 2ø Seminario Internacional: Estado y Sociedad; las políticas sociales en los umbrales del siglo XXI". Para él estos son: "...ideologizar e indisciplinar a los estudiantes, despilfarrar recursos, desalentar el mérito y la competitividad individual, favorecer a la masificación y a la mediocridad , promover la vagancia docente estudiantil, favorecer al monopolio estatal de la educación y consagrar la obsolescencia, burocratización, y aislamiento del sistema eduactivo de la empresa...". p. 8.
10 Cfr. Edwards, Sebastian, Crisis Y Reforma En America Latina, emecé, Bs. As. 1997. cap. 2.
11 Cfr. Feldfeber, Myriam y Kaplan Carina, "Políticas educativas y desigualdades sociales en la Argentina de los noventa", ponencia presentada en el Seminario Internacional: Estado y Sociedad; las políticas sociales en los umbrales del siglo XXI.
12 Brnner, José Joaquín, "Crisis y futura de la Eduación Superior", en Educacion Superior En America Latina, Cambios Y Desafíos, FCE, Chile, 1991, cap. IV, pp. 161-170.
13 Ídem, pp. 171-175.
14 Cfr. Dabat, Alejandro, El mundo y las naciones, UNAM, 1993, cap.IV, p. 75 y ss.
15 Cfr: Edwards, Sebastian, op. cit., p. 77 y ss. y el Informe publicado por la ONU, Cooperación Multilateral en Argentina, 1995/96, Bs. As., 1995, pp. 17-30. Aquí se puede observar la creciente formulación de proyectos para la reforma del Estado realizados por el BM.
16 Edwards Sebastian, op. cit. pp. 337-342.
17 Cfr. En Angus Maddison, "La economía política de la pobreza, la equidad y el crecimiento. Brasil y México", FCE, 1987, p.107, comenta esta teoría formulada por Langoni en 1973.
18 Cabe destacar que la Universidad de Buenos Aires estableció un contrato particular por el cual la UBA se compromete a realizar un plan de reformas anunciado en un acuerdo en la ciudad de Colón, Entre Ríos, en mayo de 1995.
19 Los conceptos de "anarquía organizada" o "acoplamiento laxo" permiten distinguir a la Universidad de otro tipo de organizaciones se la entiende como "...Un conjunto de elementos o ámbitos que, interdependientes unos de otros, mantienen, sin embargo, su identidad y cierta evidencia de su separación lógica y física, al mismo tiempo que su interacción es circunstancial y débil en sus efectos mutuos...", Citado en Krotsh, Pedro, "Organización, Gobierno, Evaluación Universitaria", En: PUIGGRÓS, Adriana y KROTSCH, Carlos P. (comps.): Universidad y Evaluación. Estado del Debate. Buenos Aires, REI, Instituto de estudios y acción Social y AIQUE grupo editor, 1994.p. 111-112.
20 MIGNONE, Emilio: "Calidad y evaluación universitaria: marco teórico". En: PUIGGRÓS, Adriana y KROTSCH, Carlos P. (comps.): Universidad y Evaluación. Estado del Debate. Buenos Aires, REI, Instituto de estudios y acción Social y AIQUE grupo editor, 1994.p. 185-6.
21 Ver la definición de Calidad, pertinencia e impacto, en INFOMEC. Boletín informatio del FOMEC. N§ 1. Ministerio de Cultura y Educación. SPU. Buenos Aires, junio, 1996, p.5.
22 INFOMEC. Boletín informativo del FOMEC. N§ 3. Ministerio de Cultura y Educación. SPU. Buenos Aires, junio, 1997, p.7.
23 Cfr.NAGATA, Javier, El principio de gratuidad y equidad en la Universidad Estatal, MCE, Bs. As., 1996.
24 Cfr. PAVIGLIANITI, Norma: "Autonomía y formas de gobierno universitario". Expuesto en Mar del Plata, el 14 de mayo de 1994.
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