3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
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Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
CEA. Centro de Estudios Avanzados. Universidad de Buenos Aires.
Descentralización de la política habitacional: consideraciones sobre las reconfiguraciones de las relaciones estado-mercado en el nivel local a partir de dos estudios de caso.
María Carla Rodríguez.1
1- Introducción.
El trabajo aborda las relaciones que se establecen entre mercado y estado como consecuencia del proceso de reestructuración de la política habitacional iniciado con la descentralización del recurso público FONAVI. Para ello se comparan dos estudios de caso: la provincia de Mendoza y la ciudad de Buenos Aires, procesos que presentan un conjunto de características diferenciadas.
Se analizan las transformaciones producidas en los modelos de gestión de la política habitacional: los actores involucrados y sus roles, las relaciones que establecen, las asignaciones de recursos resultantes y las transformaciones simbólicas de lo público y lo privado en materia habitacional, que acompañan el proceso. Se privilegia el análisis del papel que juega el ámbito de lo local, donde las políticas habitacionales y las formas de relación estado-mercado, adquieren su expresión más concreta.
+En qué medida las políticas habitacionales descentralizadas y el tipo de relaciones estado-mercado que se establecen, contribuyen a procesos de desarrollo local que integren a los sectores de menores recursos, a través de su acceso a submercados con financiación pública de la cual han sido tradicionalmente excluidos? +Cuáles son los márgenes de acción de los niveles gubernamentales subnacionales ? +Cuál es el papel de las organizaciones de la sociedad civil? +Que características asume el interés público, si se concibe al espacio del mercado como una producción social y, en ese sentido, parte constitutiva de la esfera pública?
2- Algunas precisiones teórico conceptuales.
La vivienda y el hábitat.
Para abordar el proceso de descentralización de la política habitacional, partimos de una conceptualización que rescata la noción de vivienda elaborada por Yujnovsky (1984), como un flujo de servicios habitacionales en una configuración espacial urbana. Interpretamos que, aún sin nombrarlo explícitamente, esta definición de vivienda resulta un ensanche2 conceptual que ya comprende los contenidos de la de hábitat. En este sentido, nuestro concepto de políticas habitacionales hace referencia a una intervención global sobre el hábitat que se concreta a través de la producción social de viviendas. Planteamos que tanto las modalidades de producción como de consumo resultan de las específicas interrelaciones que se establecen entre los actores presentes en esa configuración espacial urbana, a través de sus aptitudes (capacidades y posibilidades) diferenciales de transformación de los recursos humanos y materiales presentes en esa sociedad. Es decir, como expresión concreta de procesos de estructuración social (Giddens;1995).
Procesos de estructuración social.
El concepto "procesos de estructuración social" apunta a permitir una interpretación dinámica del proceso de descentralización de la política habitacional, abordando la interacción entre distintos niveles de análisis (global- local; estructura-proceso; integral-sectorial), a través de las dinámicas de un conjunto de actores sociales entendidos como producto-productores de procesos sociales "en" y "de" transformación.
En este sentido, desde nuestra lectura de Giddens (1995), mercado y estado expresan, por un lado, lo que este autor denomina la dualidad de estructura: i) características estructurales (reglas y recursos o conjuntos de relaciones de transformación que se organizan como propiedades de sistemas sociales), ii) fundadas en las actividades y relaciones producidas y reproducidas entre un sistema de actores, que se organizan como prácticas sociales regulares. Las propiedades estructurales (que Giddens define como de significación, legitimación,dominación) son tanto un medio como un resultado de las prácticas que organizan. Ello involucra reglas y recursos, posiciones de sujetos -actores sociales diferenciados- , configuraciones de sentidos, creencias, valores y definiciones específicas de esos campos, a través de los cuáles, como parte de un mismo proceso, se constituyen colectivamente las distintas necesidades sociales, los actores y las estructuras.
Como órdenes institucionales que organizan prácticas sociales, tanto mercado como estado son dispositivos institucionales donde se expresa, fundamentalmente, lo que Giddens denomina la propiedad de dominación de la estructura social. La dominación es entendida como inherente a la condición de existencia de estructuras de significación y legitimación que hacen posibles la asociación social. Pero la concepción de poder en juego en esta definición se liga a la capacidad de "hacer cosas" a partir de un conjunto de recursos que se utilizan y reproducen en el curso de la interacción, produciendo y reproduciendo estructura y sistema de relación de los actores. Así la acción nace de la aptitud del individuo para "producir una diferencia" en un estado de cosas o curso de sucesos preexistentes.
Esta capacidad de transformar, de "producir una diferencia" ,significa el ejercicio de alguna clase de poder.
En nuestros propios términos, nos interesa particularmente esta capacidad de "producir una diferencia" que poseen los actores a partir de determinadas condiciones estructurales homogéneas, para intentar dar cuenta de la diversidad de manifestaciones locales de procesos estructuralmente condicionados.
Como parte de procesos de estructuración social, la propiedad de dominación se liga a la movilización de dos tipos de recursos: de asignación, que denotan aptitudes o formas de aptitud transformativa que generan mando sobre objetos, bienes o fenómenos sociales y de autoridad, que denotan aptitudes o formas de aptitud transformativa sobre personas o actores.(pp69)
La concepción de dominación se liga a la capacidad de transformación de estos recursos de asignación y autoridad y los órdenes institucionales económico y político expresan las formas en que se plasman, respectivamente, esas aptitudes transformadoras, a través de los procesos de estructuración social.
Política habitacional, descentralización, reestructuración de las relaciones estado-mercado y desarrollo local. 3 La política habitacional es comprendida , entonces, como un campo de análisis que permite estudiar las relaciones estado-mercado y sus transformaciones como parte de procesos complejos de estructuración social, analizando el entrecruzamiento entre las cuestiones de ordenamiento de relaciones de autoridad y de asignacion de recursos.
La asunción de un papel subsidiario por parte del estado en materia habitacional, conlleva a la reconfiguración de submercados específicos. Ambas dimensiones se encuentran estrechamente interrelacionadas y se moldean de manera interdependiente (Block: 1993). Ello se expresa, en particular, a través de las transformaciones producidas en los modelos de gestión de la política habitacional (actores involucrados y su sistema de relaciones, asignaciones de recursos resultantes, transformaciones simbólicas de lo público y lo privado en materia habitacional, características específicas que asume el proceso en los distintos niveles territoriales y, en particular, el local).
El proceso de reestructuración de las políticas habitacionales impulsado desde el nivel nacional de gobierno se ha plasmado en la descentralización funcional de las mismas hacia los niveles subnacionales (Rosenfeld: 1995). En este sentido, es parte de la tendencia general de las políticas sociales en Argentina donde los programas se diseñan en los niveles centrales de gobierno y , a los efectos de su ejecución participan los niveles provinciales y/o municipales. Vale decir, se trata de una descentralización operativa antes que política, avalando la hipótesis de que la descentralización es, ante todo, alcanzar mayor eficacia en el uso de recursos escasos, al que con frecuencia se supedita la efectiva democratización de los programas. (Herzer; Lanzetta, Rodríguez: 1997).
Pero la descentralización se liga también a una nueva mirada sobre la problemática del desarrollo, que a nuestro entender se expresa en un interrogante : "+Pueden existir iniciativas locales capaces de tener impacto sobre los procesos de desarrollo , superando lo que sería la simple reproducción de los condicionantes macroestructurales a los que está sometida la sociedad local?" Así, el análisis de la descentralización implica tomar en cuenta su contribución- o no- a la generación de procesos de desarrollo local.
Algunas tendencias (Sassen et al.: 1990) indican que más allá de la diversidad de formas que la reestructuración económica asume en localidades específicas y de la diversidad de respuestas políticas, las fuerzas trans-locales tienen mucho más peso que las políticas locales sobre la constitución de las economías urbanas. En segundo lugar, las políticas nacionales tienen más incidencia que las locales sobre este aspecto. No obstante, a pesar del poco peso específico que el asignan al nivel local señalan que ,bajo ciertas condiciones, en el ámbito local se generan inciativas o resistencias a las tendencias nacionales y trasn-nacionales y que, lo local es un ámbito donde pueden surgir agendas alternativas para el desarrollo. Es decir, procesos capaces de generar un impacto redistributivo en términos sociales y territoriales, procesos capaces, en el sentido de Giddens (1995) de "producir una diferencia".
En este marco, desarrollo local aludiría a procesos sociales con capacidad de avanzar en la concreción de lineamientos que tiendan a la mejora integral de la calidad de vida de de la población en situación crítica de hábitat arraigada en los lugares donde habita, generando un nuevo balance en términos de su posicionamiento respecto de los recursos sociales de autoridad y asignación.
Este proceso tendría su expresión institucional tanto en la estructuración de políticas como de submercados habitacionales específicos a nivel local.
3- El proceso de reestructuración de la política habitacional mirado desde el nivel nacional: los condicionantes estructurales de la descentralización en la reconfiguración de las relaciones estado-mercado.
La mirada del proceso de reestructuración de la política habitacional desde el nivel nacional de gobierno nos condujo a formular dos series de consideraciones para definir los que denominamos "condicionantes estructurales" de la descentralización: i) la primera refiere a los procesos de resignificación social de las definiciones que estructuran de la política, ii) y la segunda, la necesidad de construir una visión procesual de mediano plazo, donde la descentralización es comprendida como una fase de un proceso social con historia previa . En ese sentido analizamos las dos últimas décadas.
I) Resignificaciones de los contenidos básicos de la política habitacional.
El proceso de reestructuración estatal pone en juego el contenido de integración social de la política habitacional y debilita el sentido de la vivienda como bien público, restringiendo la responsabilidad del Estado y el resultante gasto social destinado a ella.
De manera diferenciada con otras áreas sociales como la salud y la educación, la vivienda es crecientemente definida y aceptada como un bien privado para el cual los recursos individuales constituyen la vía de acceso casi exclusiva.
No obstante, si por un lado la consideración de la vivienda como un derecho humano o social, colectivo, la inscribe como objeto de política pública que en esta etapa entra en cuestión, por otro, dado que la vivienda "representa el espacio por excelencia de la vida privada" (Azuela: 1993), el estado no puede dejar de desentenderse de garantizarla como un derecho privado, dada la fuerte inscripción del derecho a la propiedad como rasgo estructurante de las sociedad urbanas contemporáneas.
Aún en este contexto restrictivo, la política de vivienda, como señala Cuenya (1997) actúa sobre las contradicciones macroeconómicas derivadas de la necesidad de reducción presupuestaria versus las de mantenimiento del gasto social.
Al mismo tiempo, junto a la distribución selectiva de beneficios sociales, la política habitacional genera condiciones de acumulación desiguales entre los distintos agentes que participan en la producción de la ciudad, jugando un papel significativo como política económica.
Este doble carácter le asignó a la política habitacional un doble contenido: no sólo de integración social sino también de regulación económica. El proceso de reestructuración involucra, entonces, la transformación de ambas dimensiones.
En este sentido, pareciera persistir una tensión entre la articulación de los dos planos: el de la reproducción social, donde el discurso se liga a los grupos de menores recursos, centralmente en su rol de beneficiarios, y el de la acumulación, regida por las condiciones de mercado y que involucra a destinatarios de otros sectores, tanto en el rol de productores como de beneficiarios, tendiendo a excluir a los grupos más desfavorecidos.
En este último plano, el sesgo financiero se expresa en la delimitación de la figura beneficiaria concebida exlcusivamente en términos individuales, de cada familia, con el fin de posibilitar su acceso a la compra de una unidad de vivienda en el mercado.
Al instralarse la vivienda como una cuestión de tipo privado (Azuela: 1992). Se abandona la concepción de su ejecución como obra pública y, como si fueran cuestiones equivalentes se produce otro desplazamiento: se pierde la noción de su carácter como producción social, con flujo de servicios habitacionales que componen la ciudad, como hábitat.
En este marco, el estado apunta a facilitar, en ciertas condiciones, criterios de redistribución para permitir el acceso a unidades de vivienda a grupos en desventaja, dentro de esta concepción privada e individualizante y no como parte de un proceso de desarrollo comunitario de estos grupos en su hábitat.
En este sentido, el rasgo definitorio del beneficiario de las políticas es su carácter de integrante de la "oferta" y el rasgo central del producto vivienda, es su carácter de mercancía, a ser adquirida en un mercado "desregulado".
La primacía de esta definición, pone en dudas la posibilidad de que la política habitacional (individualizante, sectorial) se constituya en un recurso para transformar las condiciones de vida de los amplios sectores que las han visto deterioradas como consecuencia de su exclusión de los mercados. En términos generales, las políticas sociales compensatorias focalizadas que se definen en este período son una respuesta parcial que no apunta a las causas estructurales del problema y el caso de la política habitacional, más allá de sus complejidades específicas, pareciera no ser ajeno a esta dinámica.
En este sentido, la inespecificidad en términos de sus contenidos sociales y sectoriales y el hecho de que sus definiciones básicas permanezcan escindidas de las cuestiones de desarrollo urbano, concluyen imponiendo la dinámica de los mercados como mecanismos excluyentes en la definición de las pautas de producción del hábitat , de acceso, localización y calidad de vida de los distintos sectores sociales .
II) Estructuración-reestructuración de la política FONAVI en las últimas décadas.
El período 1976-1997 muestra como tendencia de orden más general la continuidad de la limitada incidencia del sector público sobre la producción habitacional en relación con la magnitud del déficit habitacional, con una pronunciada retracción en la década del |80 que parecería comenzar a experimentar algunas modificaciones a partir de 1992.
En grandes rasgos, la constitución del FONAVI como un sistema político institucional y financiero de gran envergadura y refrendado a través de una ley fue concebido desde su creación, en 1972, como un fondo continuado de financiamiento a la vivienda sustentado en una doble estrategia: incidir en la demanda por medio de subsidios que incrementaran su solvencia y sobre la oferta dinamizando las realizaciones privadas.
Desde su creación y durante el gobierno dictatorial la política habitacional- a través de su principal instrumento, el FONAVI- se instala como una dinámica de asignación de recursos que prioritariamente protege el proceso de acumulación de cierto sector empresarial y posiblita un acceso, restringido, a cierta capas de sectores medios bajos y trabajadores sindicalizados en el marco de su asignación subordinada a criterios de sostenimiento de equilibrios políticos. Concebida bajo otra lógica y más allá de los objetivos explìcitos, la política habitacional, previsiblemente, no da una respuesta global a la situaciones deficitarias, lo que se agravará, en perspectiva, a la luz del proceso de profundización y heterogenización de la pobreza que se inicia en ese período .
Durante la primer gestión de la recuperación democrática no se asumieron definiciones sustantivas para transformar la política habitacional, que sobrevivió, cada vez más en crisis, con los mismos parámetros. Esta estrategia se agota a finales de los |80, conforme se imponen las tendencias macroeconómicas aperturistas.4 Este esquema financiero, sustentado en largos períodos de amortización, muy bajas tasas de interés y ausencia de sistemas de ajuste del capital, generó situaciones de desequilibrio entre los ingresos y las erogaciones.
La caída en el nivel de remuneraciones y de ocupación sumado a los altos niveles de evasión y los crecientes gastos en función directa del costo empresarial de construcción, llevaron finalmente a su crisis. Ello ocurrió, de un lado, por las contradicciones que presentaba este esquema financiero en relación con los imperativos del ajuste económico, la reducción del gasto y la eliminación del subsidio y, de otro, por la evidencia creciente de los intereses excluidos de este modelo, que sólo alcanzó a sectores reducidos de la población potencialmente beneficiaria (Cuenya: 1997)
Es recién en la década del 90, con la profundización del modelo aperturista a través de las políticas de ajuste y establización, cuando se toman decisiones más profundas de reestructuración, transformando y resignificando la política habitacional como un recurso más para sostener la política macroeconómica.
En efecto, han ocurrido cambios. Se ha pasado de una política donde la falta de recuperos implicaba que el estado financiaba a fondo perdido e indiscriminadamente hasta el 90% del valor de la vivienda (en buena medida porque no se realizaban esfuerzos para garantizar los recuperos) sin que ello significara alcanzar a los sectores más necesitados y se beneficiaba y protegía también a las empresas constructoras (que construían a valores muy superiores respecto del posterior precio del producto en el mercado, obteniendo ganancias significativas aseguradas por la financiación estatal), a la virtual eliminación de los subsidios o a su probable implementación, exclusivamente, en los casos donde se articule con capacidad de ahorro y acceso al crédito, que parecerían seguir imponiendo restricciones a los grupos de menores ingresos, con escasa o nula capacidad de ahorro en el contexto de fuerte desempleo y reducción de los salarios. El marco de la política nacional- así definido- instala serias restricciones a los niveles subnacionales respecto de las posibilidades de modificar estas pautas, ligadas a la política macroeconómica.
Revisando el proceso de descentralización se encuentra que el traspaso del recurso FONAVI no responde inicialmente a una voluntad de descentralización de la política sino a una situación compensatoria a las provincias en un marco de crisis. Esto, de alguna manera, define y perfila el carácter del proceso como una negociación política con las provincias que les permite acceder a ciertos recursos a cambio de otros que se les retiran, para garantizar equilibrios politicos y sociales. En este sentido, el impacto político de esta descentralización se liga claramente a lo que Rosenfeld caracteriza como cuestiones de reaseguro de la gobernabilidad de las sociedades en contextos de crisis (Rosenfeld: 1995).
4- La concreción de las políticas y la reconfiguración de las relaciones estado- mercado en el nivel local a través de dos estudios de caso, la provincia de Mendoza y la ciudad de Buenos Aires.
La provincia de Mendoza es la primera en el país en definir institucionalmente una política pública habitacional donde la ejecución de los recursos se descentraliza en los municipios5. Al mismo tiempo, se asigna a las organizaciones de la sociedad civil (cooperativas, mutuales, asociaciones) un papel preponderante en la ejecución autogestionaria de los proyectos habitacionales construidos con los recursos públicos.
En el caso de la ciudad de Buenos Aires6, el proceso de descentralización del FONAVI que desarrolla el gobierno nacional hacia las provincias y la ciudad de Buenos Aires, no conduce a transformaciones significativas del diseño institucional de la política habitacional, que mantiene un esquema centralizado.
Con el fin de analizar el papel del nivel local en el proceso de descentralización de la política, abordamos los estudios de caso de la siguiente manera: en primer lugar, analizamos la definición institucional de la política habitacional en cada caso, estableciendo el sistema de actores, roles y relaciones que quedan formalmente planteados. Relevamos las operatorias que estaban en ejecución durante el momento de realización del trabajo de campo, tomando en cuenta aspectos referidos a la definición de los beneficiarios, las fuentes, criterios de asignación de los recursos, modalidades de financiación y ejecución y los parámetros para su materialización territorial. Este primer nivel de análisis nos permitió circunscribir el contenido y los límites del proceso de descentralización de tipo funcional en curso. (Rosenfeld: 1995). En segundo lugar, revisamos las mismas dimensiones a través de la dinámica de ejecución de las políticas, en la relación entre los actores implicados. Ambas lecturas apuntaban a ver, en conjunto, cuán flexibles pueden ser los municipios en relación con la búsqueda de respuestas adecuadas a las características de la demanda local (su rol facilitador en la estructuración de submercados habitacionales específicos), en el marco de los condicionantes que vienen definidas por los niveles superiores de gobierno.
La comparación entre la provincia de Mendoza y ciudad de Buenos Aires muestra el peso decisivo de la vida política local para establecer matices y diferencias que, aún en marcos globales restrictivos, impactan de manera diferencial sobre las condiciones y calidad de vida cotidiana de las personas, familias y comunidades.
En efecto se trata de dos esquemas absolutamente direferenciados de implementación de la política: uno desconcentrado y otro centralizado.
Presentamos los resultados del análisis de algunos ejes que definen las características del proceso de re-estructuración en las relaciones estado-mercado a nivel local:
I) Si se establecen formas de planificación más eficaces, considerando la cercanía con la demanda.
Mendoza: La definición institucional de la política habitacional provincial instala al municipio como ejecutor de los programas habitacionales a través de la asignación de los recursos a las entidades intermedias que ejecutan los proyectos. En este marco, las posibilidades y limitaciones de los municipios para incidir sobre la política habitacional tienen que ver con i) los márgenes de acción con que pueden desempeñar el rol de planificador territorial ii) la relación que establecen con las entidades intermedias ejecutoras de los proyectos, iii) los recursos profesionales y iv) los recursos económicos con que cuentan.
i) En el primer caso, a la competencia general de los gobiernos locales sobre la regulación del uso del suelo, se suman la transferencia de tierras provinciales a su dominio y la posibilidad de asignar recursos de la política habitacional para la compra de nuevas tierras.
A partir de estos tres componentes puede establecerse que los municipios cuentan con un margen de acción para operar en relación con las características del desarrollo urbano a través de las pautas de localización de los proyectos habitacionales.
Sin embargo, en el caso analizado, (Godoy Cruz), el municipio no ha intentado generar iniciativas propias respecto de los criterios de localización de los proyectos y la dinámica de crecimiento de Godoy Cruz, por el contrario, a través de la ejecución de la política habitacional ha continuado las tendencias preexistentes de desarrollo urbano, a través de la urbanización periférica. En los últimos años, las cooperativas han construido conjuntos en las tierras periféricas vacantes hasta completarlas, con costos crecientes de infraestructura y tendido de redes de servicios. Para los sectores de menores recursos residentes en áreas precarias que requieren ser relocalizadas debido a iniciativas definidas desde otros niveles de gobierno (por ejemplo, villas ubicadas en zonas donde se deben construir autopistas significativas para el sistema de movimientos entre mercociudades), la opción de localización propuesta por la política continúa siendo la expansión periférica. En estos casos, se ha llegado a relocalizar población de villas en tierras donde debieron realizarse movimientos de suelo- derribando cerros- que insumieron la casi totalidad de los recursos asignados a la ejecución de las viviendas, a lo cual se suma un incierto impacto ambiental.
Esta pauta tradicional de segregación socioespacial genera sus propias contradicciones: los costos de infraestructura son cada vez más elevados (por ejemplo, al requerir importantes movimientos de suelos) y ponen seriamente en riesgo la posibilidad de ejecutar las viviendas con los recursos destinados desde las operatorias vigentes. Por otra parte, la pauta de localización no siempre es bien recibida por los beneficiarios (que hoy se encuentran, en términos relativos, mejor ubicados, pese a la precariedad de sus viviendas) y también plantea desequilibrios ambientales al avanzar sobre las reservas naturales.
Al mismo tiempo, la posibilidad de recuperar áreas centrales a través de procesos de densificación es visualizada desde los ámbitos del gobierno local exclusivamente como una alternativa para sectores medios, que se vincula con la estrategia de reforzar el rol de ciertas cooperativas como empresas constructoras eficientes.
ii) Respecto de la relación con las entidades intermedias, hemos visto que el municipio tiene capacidad de elegir organizaciones, pero los criterios objetivos de selección de estas entidades han sido definidos en forma homogénea desde el nivel provincial.
Este rol supone para el municipio un peso político en lo que respecta al tipo de vinculaciones que establece con los grupos de sectores populares de la escena local (que varían en cada caso). Sin embargo, el gobierno provincial no se desliga en forma absoluta de la relación con las organizaciones locales, produciendo cierta superposición con los gobiernos locales y pudiendo así ejercer distintos condicionamientos sobre los gobiernos locales.
Los ámbitos encargados de la ejecución de la política habitacional del gobierno local interpelan a estas cooperativas en su carácter de empresas, intentando que adquieran el perfil socioeconómico adecuado a las operatorias. También procuran despolitizar el carácter de las cooperativas- en el sentido del no reconocimiento de estas experiencias como experiencias de poder colectivo, que se expresa en los procesos de tomas de decisiones a través de la producción material del hábitat - y, particularmente, de sus formas federativas, a través de un reconocimiento oscilante a las mismas. Como vimos en la matriz II, la forma federativa no tiene un rol formalmente reconocido, aunque resulta de vital importancia para distintos aspectos del desarrollo del cooperativismo autogestionario. En este sentido, aunque el modelo institucional de la política habitacional define la autonomía de los actores, en la práctica, tanto desde el nivel provincial como local, se intenta ejercer un control político y un disciplinamiento sobre las organizaciones. No obstante, como hemos mencionado, las organizaciones se constituyen en un campo de conflictos donde aparecen distintas voces y no en una tabla rasa para el control estatal o partidario.
iii) La posibilidad de planificar las políticas por parte de los municipios encuentra limitaciones en términos de recursos profesionales para asumir el nuevo rol de ejecutor de las operatorias, dado que los municipios no han recibido recursos para personal, capacitación, etc, acordes a las nuevas funciones que deben cumplir.
iv) Finalmente, las municipios no cuentan con una autonomía financiera, ni con estrategias que avancen en este sentido, que serían un recurso estratégico para posibilitar procesos de planificación más autonómos, flexibles y adecuados a las características de la demanda. Sólo cuenta con el recursos FONAVI, cuyos criterios de utilización se definen en otros niveles.
En síntesis, la política habitacional es planificada desde el nivel provincial, al municipio le corresponde planificar, en forma restringida, los aspectos referidos a la ejecución del cupo prespuestario y su asignación a las entidades intermedias.
La cercanía a la población se refiere a los interlocutores de la sociedad civil, que son definidos desde el nivel provincial como los responsables de organizar a la demanda para acceder a las operatorias y ejecutar los proyectos, con lo que este dispositivo conlleva en términos de superposiciones y tensiones en las relaciones políticas locales, aunque las organizaciones puedan sacar cierto provecho de esta pluralidad. Del análisis efectuado se desprende que la ejecución de la política habitacional no ha sido pensada como un recurso desde los municipios para desarrollar su competencia de planificador territorial, intentando generar alternativas a los patrones de desarrollo urbano vigentes que ya demuestran limitaciones y contradicciones.
No obstante las limitaciones mencionadas, aún la planificación de la ejecución de la política habitacional descentralizada funcionalmente a nivel local, abre el juego de las relaciones sociales y políticas en los municipios, obligando a tomar en cuenta actores que, a lo largo del proceso, se constituyen con una identidad y dinámicas propias. El diseño institucional del modelo de gestión es un factor importante para posibilitar este proceso, aunque, por sí mismo, no lo garantiza.
Ciudad de Buenos Aires.
La Comisión de la Vivienda, en tanto organismo de aplicación de la política habitacional, ha tenido un rol prácticamente inexistente en relación con la magnitud y el tipo de situaciones deficitarias que existen en la ciudad y se han incrementado a lo largo de las dos últimas décadas. A esto se suman la superposición y fragmentación de las intervenciones desde distintos ámbitos del gobierno local
En la actualidad, como definición institucional de la política, pareciera instalarse un modelo que trata de actualizar los mecanimos tradicionales transparentando los procedimientos, reduciendo del costos de licitaciones y redefiniendo el sistema de adjudicatarios individuales. Se trata de definir una política donde la empresa constructora siga teniendo un papel preponderante, pero estableciéndole límites. Esto aún presenta contradicciones y no está clara su eficacia.
En términos de las propuestas de planeamiento urbano no contemplan la cuestión habitacional más que como definiciones de planificación urbana abstractas y "neutras" en contenidos sociales, que pueden afectar severamente las áreas de predominante composición popular, sin desarrollar medidas compensatorias precisas.
En términos generales, no hay una intencionalidad de ligar el desarrollo de la política habitacional con la planificación urbana y esto con la posibilidad de promover el desarrollo local, entendido como la dinamización de los recursos de los actores, propendiendo a la consolidación de áreas urbanas socioespacialmente heterogéneas. En el ámbito de la CMV la planificación de su intervención se plantea, en el caso de las villas, con el fin de urbanizarlas para reducir conclictos barriales y, en el barrio de La Boca, como acciones de valorización que atraigan el capital.
El sistema de adjudicatarios individuales no se compatibiliza con criterios de abordaje a las diferentes tipologías de hábitat popular donde se concentra la demanda crítica (que no son reconocidas como tales a los efectos de formulación de las políticas, salvo en el caso de villlas y de inquilinatos, las más antiguas) Los grupos de bajos ingresos continúan siendo una deuda pendiente, que se aborda a través de acciones puntuales.
En términos de los recursos humanos, la CMV aún no ha reestructado y definido cómo optimizar la planta con que cuenta. Respecto de los recursos económicos, la ciudad prácticamente utiliza de manera exclusiva los recursos nacionales del FONAVI y sus recuperos. No ha definido otras alternativas de complementación financiera (su propio patrimonio, generación de fondos específicos, etc.)
Así las cosas, el gobierno de la ciudad define su política habitacional de manera centralizada a través de la Comisión Municipal de la Vivienda, en una situación que aún es de transición. No queda claro que exista voluntad de dar participación a las organizaciones de la sociedad civil en las distintas instancias de la política (formulación, ejecución, control).
Las nuevas operatorias para la demanda no reconocen la figura de entidades intermedias de la sociedad civil (sean organizaciones sociales, cooperativas, mutuales, ONGs) como ejecutoras o beneficiarias de los proyectos. Sin embargo, se da una situación paradójica, y es que los grupos mancomunados de familias que han accedido a la compra de inmuebles a través de estas operatorias, en todos los casos, se han podido constituir a través de la acción de organizaciones sociales que han sustentado ese proceso.
II) Niveles de flexibilización de la oferta y su adecuación a los sectores de más bajos ingresos.
Mendoza.
Dentro de las operatorias definidas por Instituto Provincial de la Vivienda como una combinación de crédito y ahorro sin subsidio, parececiera que se da respuesta principalmente a sectores medios bajos que aún conservan una cierta capacidad de ahorro que, bajo una cierta modalidad de organización, pueden canalizar para acceder a la vivienda.
En este sentido, más que una ampliación de la oferta hacia los sectores de menores recursos, lo que parece haber ocurrido es una readecuación de las condiciones que permiten el acceso a la política pública por parte de sectores que tradicionalmente han tenido acceso a la misma, explícita o implícitamente, buscando en una coyuntura de crisis, la complementación del recurso público con la captación de su capacidad de ahorro (cofinanciación).
El análisis de las definiciones oficiales de la población destinataria, que postulan como homogéneo a un sector que presenta importantes diferenciaciones internas, aparece como un aspecto tener en cuenta, por sus implicaciones en la concreción de la política. En térrminos formales, las nuevas operatorias están dirigidas al definido como sector bajo y dentro de este grupo se ubican aquellas familias cuyos ingresos familiares alcanzan hasta $ 972 (menos de una canasta básica familiar) . No obstante existe, a nuestro entender, una significativa heterogeneidad interna: pobres estructurales y sectores empobrecidos, quienes pueden realizar un ahorro y quienes no tienen nada, quienes pueden ser definidos como sujeto de crédito a través de entidades intermedias capaces de acceder a la propiedad de un terreno y quienes no pueden hacerlo.
En términos generales, los municipios no tienen voz en lo que respecta a la definición del perfil de los beneficiarios de sus políticas (la entidad bancaria define con el IPV los requisitos de acceso a los créditos y las entidades de la sociedad civil deben asegurarse poder responder al mismo, este juego define los límites de quienes pueden acceder a las operatorias). Tampoco los municipios tienen otras opciones en lo que respecta a la consecución de recursos, como la posibilidad de articular más integralmente programas de vivienda y empleo.
No existe un seguimiento preciso de las modificaciones del perfil socioeconómico de los beneficiarios que han accedido a las operatorias desconcentradas con el transcurso del tiempo y su relación con el perfil de la demanda local.
En los últimos años, el IPV ha avazado en la flexibilización de las políticas definiendo operatorias de créditos sin interés para los sectores residentes en villas (donde también se esta suponiendo como homogéneo en términos económicos a un sector residente en una determinada localización que, sin duda, debe presentar diferencias internas). Esta línea, que se ejecuta a través de algunas cooperativas que incoporan población de villas, presenta, no obstante, la limitación planteada en el punto anterior, en términos de costos/localización/preferencias.
Ciudad de Buenos Aires.
Las operatorias de política habitacional propuestas por la actual gestión se apoyan en la construcción de viviendas llave en mano a costos y con sistemas de gestión tradicionales que insumen más del 80% de los recursos de la CMV. No es aún claro cuánto pueden flexibilizarse los costos y formas de pago de estas viviendas.
Las nuevas líneas crediticias de financiación directa a la demanda, ligadas a situaciones de emergencia habitacional son las más blandas en términos de los requisitos referidos a los ingresos ya que, si bien requieren un tope mínimo de $500 de ingresos familiares, sólo exigen la declaración jurada de los mismos , incorporando, por lo tanto, a los trabajadores informales.
Como los criterios de selección de los beneficiarios aún se están reelaborando, no pueden establecerse conclusiones generales. No obstante, las cuestión del subsidio permanece ausente del debate y, por lo tanto, esto ya define restricciones.
Por otra parte, no pareciera existir la decisión de construir una mirada que articule las características de las familias (cualquiera sea la complejidad que se desarrolle en este punto) con las distintas tipologías del hábitat popular urbano y/o criterios que permitan el desarrollo y la promoción de las nuevas modalidades de gestión colectiva del hábitat popular que han surgido en la ciudad.
La vivienda como un bien individual a ser adquirido por cada familia y el estado contribuyendo o facilitando el acceso a esa familia al mercado en una mirada parcial que sólo toma en cuenta el resolver las ecuaciones referidas al ingreso monetario. La familia así es aislada de su realidad habitacional presente (vivienda-barrio-ciudad/ calidad de vida). Al generalizar esta perspectiva fragmentada como definición de política hábitacional, el efecto es que no se toman en cuenta las formas realmente existentes del hábitat popular con que los grupos de más bajos ingresos efectivamente resuelven sus necesidad de hábitat en la ciudad. Ocupaciones de edificios, hoteles pensión, hacinamiento, son así desconocidos como problemas sociales sobre los cuales el estado y el conjunto de la sociedad tengan alguna vinculación o responsabilidad social, política o, si se prefiere, ciudadana, sea en su surgimiento, desarrollo y/o eventual transformación. Otras formas del hábitat popular- villas de emergencia e inquilinatos- son objeto de respuestas puntuales. La definición de la familia como unidad aislada también deja de lado el hecho de que es en el nivel colectivo que se resuelven los problemas colectivos. La propia subsistencia de los grupos de menor recursos es un ejemplo claro de ello: son los grupos, redes, comunidades, instituciones, que constituyen el entramado de reproducción social de estos grupos, el mercado es un elemento más en este entramado, podria incidir más o menos.
En este sentido, queda planteado el interrogante de hasta qué punto, para los sectores de menores ingresos, el dispositivo que los interpela individualmente para desarrollar estrategias habitacionales permitirá concretar soluciones más flexibles en la ciudad, dado que las pocas operatorias que se han llevado a la práctica, han requerido niveles de organización comunitaria en la formación de los grupos mancomunados capaces de acceder a la compra de inmuebles.
III) Capacidad de enfrentar con rapidez los problemas.
Mendoza.
Aún no resulta claro cuánto el modelo de gestión descentralizada de la política habitacional mendocina permite enfrentar con mayor rapidez los problemas que se presentan en el territorio.
En principio, el modelo es capaz de movilizar recursos de algunos sectores sociales que antes no eran tenidos en cuenta desde la política habitacional, ampliando así la capacidad de ejecución. Esto permitió al gobierno generar una respuesta alternativa cuando el debate instalado por los daños ocasionados por el terremoto y la forma de resupuesta autogestionaria asumida, confluye con la crisis de la producción empresarial local a fines de los |80 (en ese momento, por motivos de los costos y calidad de ejecución en proyectos en cursos, el gobierno provincial entra en conflicto con varias empresas constructoras que prefieren como estrategia de obtención de ganancias iniciar juicios al estado por presuntos incumplimientos). Se abre así el juego a las pequeñas empresas constructoras que, como actor, debían fortalecerse en el proceso.
Aunque los niveles de producción y la calidad alcanzada no son para nada despreciables, a nivel cuantitativo se encuentran distantes de los requeridos en términos de las estimaciones existentes si el objetivo perseguido es superar el déficit en un plazo que haga sentido en relación con los tiempos de las vidas de las personas. En efecto, entre 1992 y 1996 se ejecutaron 12.130 soluciones habitacionales. De acuerdo a las estimaciones de la Subsecretaría de vivienda de la Nación, este debiera ser el ritmo de producción anual con inversión pública, para superar el déficit en el lapso de una década. Es decir que, al ritmo alcanzado y obviando el crecimiento vegetativo de la población, la provincia de Mendoza demandaría 40 años para superar el déficit actual.
A esto se suma que el diseño de la política presenta restricciones para abordar los casos más críticos (como la población asentada en villas o las situaciones de empleo intestable que obstaculizan la permanencia de los socios en las cooperativas). Siguen quedando familias y situaciones afuera, mientras para otras se plantean soluciones dudosas en términos de equilibrios y desarrollo social y ambiental.
Lo cierto que la iniciativa de resolución de los problemas se ha transferido en buena medida en las capacidades de la sociedad civil y de sus organizaciones comunitarias (lo vean o no así).
Ciudad de Buenos Aires.
En la ciudad de Buenos Aires, de acuerdo a las estimaciones de la Subsecretaría de Vivienda de la nación, debieran ejecutarse 14.639 viviendas anuales con recursos públicos, destinadas a sectores medio bajos y bajos, si se persiguiera eliminar el déficit en una década. En la actualidad, los niveles de ejecución apenas alcanzan aproximadamente las 400 viviendas anuales.
El lento proceso de redefinición que está sufriendo la política habitacional parece distante de lograr soluciones ágiles. Todavía no hay definiciones explícitas y globales y, sobre todo, la política habitacional no constituye una preocupación prioritaria en la agenda de la gestión.
Aún partiendo de experiencias puntuales como las desarrolladas en el marco de la resolución 525, en este contexto, la dinámica interna de la CMV contribuye a que las soluciones sean lentas y complejas, más allá de existencia de voluntades personales para resolver problemas.
IV) Qué ocurre con los procedimientos institucionales, disminución de burocratismos.
Mendoza.
En términos de los procedimientos institucionales, pareciera que los trámites burocráticos se ha multiplicado tantas veces como municipios existen y entidades intermedias ejecutan proyectos. Los municipios deben generar estructuras que les permitan evaluar los proyectos y pre-seleccionar los aptos considerando los aspectos económicos, ténicos y sociales. En la práctica, cada una de estas dimeniones requiere una tramitación específica que sigue caminos separados en el interior del aparato municipal.
El proceso de concreción de estos procedimientos burocráticos debe ser sostenido por cada una de las organizaciones intermedias que presenta un proyecto. A su vez, estas entidades requieren garantizar en su interior la respectiva capacidad técnica, contable, legal, social, económica y de gestión.
En el lapso de desarrollo de esta investigación aún faltaba camino por recorrer en términos de consolidar dospositivos eficientes y con economía de escala razonable.
En relación con los municipios, las dificultades se vinculan en buena medida con el hecho de que no recibieron recursos financieros, humanos o de capacitación para consolidar equipos capaces de sostener integradamente esta función, por lo tanto, la ejecutan en forma segmentada desde las estructuras preexistentes.
Por parte de las organizaciones, estas tampoco habían desarrollado estrategias comunes para el seguimiento y sostenimiento de las gestiones (por ejemplo, equipos técnicos sostenidos a través de sus federaciones u otro tipo de opción que permitiera acumular la experiencia y simplificar sus gestiones).
Ciudad de Buenos Aires.
No se verifica una modificación sustancial en cuanto a la simplificación de los procedimientos burocráticos. En el caso de las licitaciones empresariales, la "transparencia" en el procedimiento se logra al costo de tramitaciones que se prolongan casi durante un año. En el caso de las operatorias de financiación directa a la demanda, el seguimiento de los complejos procedimientos burocráticos se transfiere a las organizaciones que sustentan a los grupos mancomunados de beneficiarios.
V) Canales de participación y control por parte de la sociedad civil Mendoza.
A nivel provincial las instituciones de la sociedad civil no tienen un ámbito institucionalizado donde puedan expresarse. Sólo se contempla la posibilidad de que, puntualmente, expresen planteos ente el Consejo Provincial de la Vivienda integrado por el Secretario del IPV y los Intendentes. La participación en el Concejo Provincial, por lo tanto, no es sistemática y lo que predomina es el diálogo con los ámbitos de gobierno provincial (básicamente el IPV) en forma particularizada desde cada entidad. Por otra parte, en algunos momentos, ha existido acceso relativamente abierto a la información producida por el IPV sobre distintos indicadores de evolución de la política habitacional.
A nivel local, en algunos municipios se han establecido instancias donde las entidades de la sociedad civil ligadas a la política habitacional participan en forma institucionalizada. Como la Comisión para la Vivienda y el Medio Ambiente del municipio de Godoy Cruz. Esta participación, no obstante, es de tipo consultivo.
La existencia del ámbito permite, de todas maneras, que las entidades ejerzan algún tipo de seguimiento más general de la política habitacional municipal.
Ciudad de Buenos Aires.
Las relaciones entre la CMV y las organizaciones de base parecieran lentamente incremnetarse. En la nuevas operatorias de financiación directa a la demanda ésto se da más como consecuencia de la iniciativa de las organizaciones que de los ámbitos de gobierno (proceso opuesto al caso mendocino donde, desde el gobierno provincial se impulsa un modelo de política descentralizada que supone la participación de las entidades intermedias como ejecutoras). Lo que queda claro es que, hasta el momento, la CMV necesita a las organizaciones para constituir la demanda.
En villas, décadas de experiencias han instalado la idea de la vinculación con organizaciones comunitarias, pero al mismo tiempo se trata permanentemente de garantizar el control político del proceso y se instala el debate sobre el "reconocimiento" y la "legitimidad" de las organizaciones (un ejemplo es el debate actual sobre la necesidad de un reglamento de comicios unificado en las villas de la ciudad, y los niveles históricos de injerencia de la CMV como garante de los procesos de organización comunitaria).
En lo que respeta a las tomas de decisiones y la ejecución de la política habitacional de la ciudad, los criterios se siguen definiendo exclusivamente dentro de la esfera gubernamental y no se han implementado mecanismos de consulta, toma de decisiones conjuntas o mecanismos de control social de la política pública.
VI) Gestión global e integral, la vivienda como parte de la políticas sociales y la planificación urbana.
Mendoza.
En términos generales, se ha constatado que las capacidad efectiva de articulación de actores y recursos de los municipios es muy limitada.
La política habitacional tiene un fuerte sesgo sectorial establecido desde el nivel provincial que, mientras para algunos sectores sociales - medios bajos- funciona de manera eficiente, a medida que se desciende en la escala social entra más claramente en contradicción con el hecho de que los problemas que afectan a la población (y por ende sus posibles alternativas de resolución) se dan de manera integrada y concatenada. (Empleo-ingresos, vivienda, salud, educación, distintas formas de violencia, calidad de las redes comunitarias y capital social preexistente, etc). Las políticas habitacionales debieran desarrollar un enfoque integral, que responda a la noción del hábitat.
En este sentido, existen experiencias puntuales que avanzan en una estrategia más integrada en términos de actores y recursos, como el caso mencionado de la reurbanización de una villa en Guayllamén. Estas experiencias son construidas puntualmente en cada caso y quienes las propugnan deben articular y, en parte, resignificar los programas definidos sectorialmente.
Ciudad de Buenos Aires En un contexto donde la política habitacional no es una prioridad de la agenda de gobierno, aún no se desarrolla un proceso que transforme la superposición desarticulada de intervenciones que existe en la actualidad, en una política integral. Por el contrario, la política habitacional conserva en su concepción un sesgo determinantemente sectorial.
Las pocas experiencias puntuales que han alcanzado niveles de concreción en este sentido, articulando distintos actores y recursos en la soluciones que plantean, han sido impulsadas desde organizaciones de la sociedad civil, abriendo espacios incipientes de concertación que incorporan distintos ámbitos del gobierno local.
Pero estas experiencias no son aún criterios de las políticas del Gobierno.
- Sobre el proceso de trasformación de las relaciones sociales que expresa la política analizada.
Como se ve en la matriz , la planificacIón y el control de la política son retenidos por el nivel provincial, que sólo cuenta con instancias de tipo cunsultivo para estos efectos, en tanto la ejecución de los proyectos recae en el municipio (selección y seguimiento, superpuesto con la provincia) y, la materialización de los conjuntos habitacionales en las cooperativas. La participación de las familias, consideradas individualmente, depende de la modalidad más o menos democrática de funcionamiento de las cooperativas. Lo que resulta más compartido es la inversión, la captación de ahorro de las familias resulta el rol más significativo que les asigna la política.
Curiosamente, las entidades como ASEVIS no juegan ningún papel en la definición institucional formal. Sin embargo, la Federación ha resultado una instancia decisiva para fortalecer la capacidad de gestión y aprendizaje mutuo de las cooperativas, e inclusive para soportar los embates de otros sectores opuestos al sistema autogestionario y reivindicar la consecución y ejecución de recursos públicos.
ASEVIS ha supuesto la generación de un capital social (Putnam: 1995) a lo largo de los años de existencia de la política, que permite acumular un aprendizaje y volver más eficiente al actor cooperativo (en términos de capacidad de ejecución, pero también de gestión e incidencia política). En este sentido, la existencia de ASEVIS es un "imprevisto+ de la definición institucional inicial de la polítca y un ejemplo de elección efectuada colectivamente a escala local (Giddens: 1995) en el cual, aún en un marco restrictivo, pueden reconocerse marcas de un proceso de transformación en las relaciones de asignación de recursos económicos y de autoridad. La posibilidad de profundización de este proceso, dependerá de las opciones que la organización federativa continúe efectuando y del sistema de relaciones que desarrolle tanto a escala local como en otros niveles. En este sentido, resulta auspiciosa la defensa del sistema autogestionario que supieron impulsar en el primer semestre de 1998. Por el contrario, pudiere resultar restrictiva una orientación que la lleva a visualizar el patrón de expansión periférica como el único posible y a establecer un distanciamiento creciente con los sectores de menores ingresos del municipio (por ejemplo, residentes en villas).
Como se ve en la matriz II, la CMV sostiene un modelo centralizado tradicional, donde la institución asume sóla, puertas hacia adentro, el conjunto de decisiones que estructuran la política.
5- Conclusiones.
Aunque en la provincia de Mendoza y la ciudad de Buenos Aires presentan diferencias en su status jurídico institucional, a los efectos del análisis de los procesos, han sido tratadas en forma comparativa, por entender que la ciudad de Buenos Aires, sin ser una provincia, es una realidad lo suficientemente compleja en terminos sociales, económicos y políticos para posibilitar el enfoque propuesto.
En el primer caso, encontramos un modelo de gestión de las política habitacional descentralizada a nivel municipal con un sistema institucionalizado de actores, roles y funciones, mientras, en el segundo, las definiciones no son tan claras.
Las características de la sociedad local y su historia, las características de la vida política local y sus instituciones, el tipo de ciudad y su inserción en el contexto regional, nacional y regional L.A., el sistema de actores sociales y su relaciones presentes, son factores que inciden en la forma en que se plasma localmente la política habitacional . Establecen matices.
Sin embargo, más allá de las diferencias que hemos encontrado, en ambos casos aparecen algunos elementos comunes que se refieren a cuestiones estructurales : condicionamientos para incluir a los sectores de menores ingresos en la operatorias con financiación pública, un fuerte sesgo sectorial en la definición de la política habitacional, difilcultades para la articulación de recursos entre organismos de gobierno y en alianzas con otros actores y un esquema de planificación de la política habitacional desligado de la planificación del desarrollo urbano.
No obstante, aún la descentralización funcional posiblita que comiencen a delinearse modelos de gestión que requieren la canalización, en alguna medida, de la participación de organizaciones de la sociedad civil. Esto genera un campo de relaciones y tensiones donde se abren alternativas que oscilan entre el disciplinamiento de estos actores como actores económicamente funcionales y/o políticamente dóciles (que son un producto posible de esta particular configuración mercado-estado en los niveles locales y no un supuesto punto de partida del proceso) y la posibilidad de redefinición de las condiciones que moldean los submercados estructurados a partir de la financiación pública.
En lo político, ello se liga a la asunción de procesos de participación social sobre la definición de las políticas habitacionales y , en lo económico, a las posibilidades de movilizar actores, recursos y propuestas no tenidas en cuenta por las concepciones instituidas. Esto será posible en la medida que se fortalezcan las modalidades de autogestión, más equitativas, con base en el reconocimiento del carácter social de la producción del hábitat y de su utilización como herramienta de desarrollo local inscripito en políticas integradas, parte de una estrategia global y de en un proceso de fortalecimiento del entramado social más amplio, que sustente la redefinición de estos contenidos de los político y de lo económico.
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NOTAS
1Socióloga. Area de Estudios Urbanos, Instituto Gino Germani, UBA.
2Winograd, Marcos (1988). El "ensanche conceptual" se expresa en la reconsideración de las partes en busca de su significación en el todo. De nuestra lectura de Yujnovsky surge que el despliegue análitico de la relación vivienda- ciudad lo conduce a generar el concepto de hábitat (aún cuando el autor no lo denomina así).
3En qué medida se generan submercados estructurados para movilizar y potenciar los recursos con y desde los perfiles sociales locales existentes, cumpliendo objetivos de desarrollo e integración social.
4"Se trata de un proceso donde, lo que está en discusión, es quién conduce el proceso de acumulación en Argentina: si los hacen los grupos empresarios locales o los bancos extranjeros...El Estado argentino quiebra, casualmente, por la imposibilidad de afrontar simultáneamente ambos compromisos."(Lozano, en Rauber:1998).
5 La provincia de Mendoza fue seleccionada porque constituye una experiencia piloto - la única del país- donde se implementa la descentralización de la política habitacional provincial en los municipios. Al mismo tiempo, se trata de la única provincia que asigna la casi totalidad de sus recursos a la ejecución de operatorias habitacionales por autogestión, a través de cooperativas, mutuales y otras asociaciones de vivienda.Desde el año 1992 , se implementan un conjunto de modificaciones institucionales tendientes a la implementación de esta modalidad descentralizada de la política habitacional en los municipios. En el momento de realización de nuestro trabajo de campo, se había avanzado parcialmente en la implementación de esta modalidad, que aún coexistía con un conjunto de operatorias remanentes, implementadas de manera centralizada por el Instituto Provincial de la Vivienda de Mendoza.
El estudio de caso fue realizado en el último trimestre de 1996. Se realizaron un conjunto de 15 entrevistas con funcionarios provinciales, municipales, dirigentes de organizaciones sociales y profesionales involucrados.
En el caso de de Godoy Cruz, residimos durante 15 días en la cooperativa Eva Perón, integrada a la Asociación de Entidades de Vivienda y Servicios -ASEVIS- donde, además, realizamos observación participante en diversas instancias de la vida cooperativa y su relación con los otros actores locales. También recorrimos prácticamente la totalidad de los barrios que han ejecutado las cooperativas en este municipio desde 1992. Finalmente, fueron realizadas entrevistas abiertas y se recorrieron otros municipios -Guaymallén, Las Heras - cuyos ejemplos se retoman para ejemplificar algunas situaciones del caso.
6La elección inicial de la ciudad de Buenos Aires como estudio de caso obedeció al hecho de que se trata del ámbito donde desarrollé los proyectos de beca UBACYT como estudiante y de iniciación, pudiendo dar cuenta, en parte, de la situación de la población ocupante de edificios, un sector significativo dentro de la demanda habitacional en situación crítica de la ciudad. Por ello me interesaba saber en qué medida el proceso de descentralización del recurso FONAVI desde el nivel nacional a la ciudad permitía acercar las políticas a la población en situaciones habitacionales críticas.
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