3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
Ponencias publicadas por el Equipo NAyA https://www.equiponaya.com.ar/ info@equiponaya.com.ar |
Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
"El proceso de privatización y sus manifestaciones en el discurso estatal: el caso de la provincia de Buenos Aires"
Judith Filc
Universidad Nacional de General Sarmiento
Los años 90 se han caracterizado por la consolidación de un "nuevo" modelo de Estado en muchos países de América latina, un Estado que, se aduce, es la respuesta a la "crisis" provocada por el "fracaso" de un Estado intervencionista y productor, es decir, del modelo desarrollista-populista de los años 40 a 70. El discurso legitimador de estos cambios descansa sobre la imagen de "crisis" ya mencionada, que alude a un "estado de emergencia" económica y social, así como la pérdida de legitimidad de los estados nacionales que contribuyeron a provocarla y son incapaces de resolverla. Como causa de este fracaso se señala el crecimiento ilimitado de la burocracia estatal, su ineficiencia (evidenciada por el gasto público excesivo y la falta de resultados), así como su penetración en ámbitos considerados del dominio privado. En este sentido, se habla de la década del 80 como una "década perdida". A esta imagen negativa del Estado contribuye la necesaria asociación, en nuestro continente, entre un "Estado fuerte" y el estado autoritario.
Esta perspectiva, defendida por los organismos multilaterales y consagrada en el Consenso de Washington (donde se acordó el refinanciamiento de la deuda externa de los países latinoamericanos)1, afirma que el Estado debería ser pequeño y subsidiario, y dejar en manos del mercado la oferta de servicios sociales. El objetivo final des estas medidas es la eficiencia, es decir, una relación óptima costo/beneficio. Para que los servicios públicos sean eficientes, el Estado debe reducir su papel al de promoción y regulación, dejando la tarea de producción y provisión en manos privadas.
Esta transformación de la relación público-privado puede entenderse en el contexto de cambios generales en el modelo de acumulación del capital, nuevas formas de mundialización de la economía, y una nueva modalidad de intervención de los países desarrollados no sólo en la dirección de la economía, sino de las políticas públicas en general de los países en desarrollo.2 Esta modalidad se caracteriza por el condicionamiento de la refinanciación de la deuda externa y del otorgamiento de créditos a la implementación de las medidas que constituyen el proceso de ajuste estructural y reforma del Estado.
La relación dependiente generada por las deudas externas de estos países ha facilitado la influencia de los criterios de los organismos multilaterales en dicho proceso, que en el caso argentino incluyó la privatización masiva de bienes y servicios estatales, la desregulación y apertura de los mercados y, de manera hasta ahora no institucionalizada, la flexibilización laboral. 3 El proyecto de reforma del Estado explicaba la necesidad de implementarla afirmando que "...
resulta evidente que el Estado carece de recursos para cumplir con eficiencia funciones esenciales indelegables del mismo, como justicia, seguridad interna, defensa exterior, relaciones exteriores y administración, y las funciones que debe atender en consecuencia con el sector privado, como seguridad social, educación y salud".4 De este modo, se produce una transferencia de resposabilidades del sector público al privado, con la consiguiente resignificación del usuario de los servicios por la cual la noción de "ciudadano" y la de "cliente" se mezclan.5 Con la finalidad de compensar los efectos negativos de estas políticas, los organismos multilaterales impulsaron una serie de políticas de focalización, es decir, políticas dirigidas a sectores específicos de la población. De este modo se lograría una administración más "eficiente" del gasto social, dándole un "rostro humano" al ajuste. El Estado entonces será por una parte regulador de la actividad privada y, por la otra, responsable por aquellos de quienes el mercado no pueda hacerse cargo. Se presenta entonces el problema de la identificación de la población "excluida", para lo cual se implementan métodos de categorización de supuesta "objetividad" que despolitizan el proceso de diseño, implementación y evaluación de las políticas.
La provincia de Buenos Aires no fue ajena a estos procesos. Varios de los programas asistenciales de la provincia utilizan técnicas de focalización, principalmente la identificación de "población NBI" (con necesidades básicas insatisfechas). Esta denominación alude a condiciones de vida que se definen como "por debajo del nivel de pobreza" y que se miden periódicamente. Estos programas están atados en general a créditos de organismos multilaterales que definen criterios de diseño e implementación y que sujetan la continuidad de los créditos a la decisión de sus evaluadores.
Por otra parte, como en el nivel nacional, la Provincia de Buenos Aires comenzó su propio proceso de privatización "... con el objetivo de brindar un servicio más eficiente a la población".6 En cuanto a la decisión de emplear políticas sociales focalizadas, el gobierno provincial la justifica afirmando que "... el diseño de una política tendiente al logro de una mayor equidad no debe ser distorsionado por una instrumentación ineficiente que, al final, termine beneficiando o subsidiando a quien no lo necesita".7 Asimismo, el diseño del Plan Trienal Bonaerense a implementarse en los años 1997 a 1999 en la provincia utiliza como parámetro "... el análisis costo-efectividad (...) la evaluación se realiza a partir de los distintos indicadores sociales que miden necesidades". La razón del empleo de indicadores de "demandas insatisfechas" es su "buen consenso entre los especialistas".8 De este modo, el diseño de las políticas sociales pierde aparentemente su carácter político para aparecer como una cuestión exclusivamente técnica. Como veremos luego, este lenguaje se contradice con el empleado por el gobernador Eduardo Duhalde, resaltando las tensiones existentes en el gobierno provincial entre el discurso tecnocrático del neoliberalismo y el discurso peronista tradicional.
La población no tiene voz en la delimitación de los beneficiarios del programa ni en la determinación de sus necesidades: el contenido de los paquetes se decide según criterios nutricionales de la Organización Mundial de la Salud o de UNICEF. Daniel Grodos y Xavier de Béthune señalan que los indicadores usados por estos organismos para la supervisión de programas son incapaces de "juzgar hasta que punto los pequeños grupos - y por lo tanto las minorías desfavorecidas - se han beneficiado realmente con los servicios ofrecidos" . Ben Wisner, por su parte, subraya la pasividad de los "consumidores" de estos programas, argumentando que un programa focalizado "formula su paquete limitado de intervenciones fuera de la situación local (...) El modelo involucrado es el de organizaciones locales como conductos o como puntos de reparto (...) La participación de la gente se invoca como aceptación del paquete, como receptores del 'mensaje', pero no como transformadores de su propia situación".
Esta supuesta "objetivación" del proceso de las políticas de asistencia responde a la ya aludida redefinición del Estado (común al discurso de los organismos multilaterales y a los gobiernos nacionales o provinciales), la cual señala como objetivo la tecnificación de la gestión que llevaría necesariamente a la eficiencia. De este modo, el funcionamiento del sector público se formula, como en el lenguaje empresarial, en términos de la relación costo-beneficio. Podemos ver en este proceso una transformación de la relación Estado-ciudadanía que tiende a la reducción del espacio de conflicto político.
Este trabajo analiza la manera en que esta reconfiguración del espacio público - con los cambios consiguientes en la definición de ciudadanía - modela el discurso acerca de la relación gobernante-gobernados y la definición del sujeto de las políticas en la provincia de Buenos Aires. El material recogido para este propósito incluye declaraciones y discursos del gobernador Eduardo Duhalde y de algunos funcionarios del ejecutivo provincial entre los años 1992 y 1997, los debates parlamentarios previos a la sanción de la ley de creación del "Ente de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense", órgano administrativo del Fondo del mismo nombre publicaciones del gobierno de la Provincia. A lo largo del análisis se dará cuenta del proceso de personalización y naturalización de esta relación, y de la caracterización del "nuevo" Estado en términos tomados del vocabulario empresarial, de manera de justificar la continua mercantilización de los servicios sociales, que han perdido su carácter de "bien público". 9 La definición del "nuevo" Estado en el debate parlamentario: el caso del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense (FRHCB) El FRHCB fue otorgado al gobierno de la Provincia de acuerdo con el artículo 40 de la Ley de Reforma Impositiva 24073, sancionada el 2 de abril de 1992, que asignaba a la provincia de Buenos Aires el 10% de lo recaudado por la Nación en materia de impuesto a las ganancias. Esta suma estaría destinada al gasto social, con el fin de resolver el "estado de emergencia" sufrido por el Conurbano Bonaerense. En este sentido, el Fondo se asemeja a los Fondos de Inversión Social promovidos en otros países de América latina por los organismos multilaterales, fondos que apuntaban a compensar los efectos deletéreos (supuestamente transitorios) de los planes de ajuste estructural y que tenían, según sus propios impulsores, el objetivo político de prevenir la amenaza de "estallido social" generada por esos efectos. 10 Una vez promulgada la Ley nacional, la Legislatura provincial debió sancionar la ley de creación de la Unidad Ejecutora del Fondo y de normatización de su ejecución. Este proyecto de ley (ley provincial 11247/92) fue aprobado luego de tratarse sobre tablas, con mínimas modificaciones a la propuesta original, ninguna de ellas sustantiva. Los debates previos a su sanción, sin embargo, iluminan el análisis de la visión predominante acerca de la caracterización del Estado "modernizado" en la clase política argentina. Asimismo, la lectura cuidadosa de los argumentos de ambos partidos permite señalar las diferencias entre los puntos de vista de los dos partidos mayoritarios.
La necesidad de reemplazar el "viejo" Estado por uno "nuevo" cruza los límites partidarios. La imagen de ineficiencia, indolencia e ineficacia del "viejo" Estado ha devenido hegemónica. Los rasgos que caracterizan al "viejo" Estado, entonces, son los de "ineficiencia", "insensibilidad" y "falta de transparencia". Estos atributos están conectados con el desprestigio de la palabra "burocracia", un término plagado de connotaciones negativas. En las palabras del gobernador - incorporadas luego al discurso de la oposición - la burocracia es "una máquina de impedir".
Esta descripción del "viejo" Estado no puede separarse de la figura de la "crisis", ya que ésta sirvió para legitimar la necesidad de ajuste estructural y reforma del Estado, y es el poder de penetración de esta figura, en nuestra opinión, la causa del acuerdo de la oposición en cuanto a la necesidad de un cambio. Ningún argentino puede olvidar los disturbios generados por la hiperinflación en 1989, ya que su huella en el imaginario social es profunda. El conurbano bonaerense, por otra parte, fue uno de los focos de los destrozos y los saqueos en supermercados. De esta manera, esta región se convirtió en símbolo de la amenaza de violencia social, y la imagen de los disturbios del 89 devino el instrumento para redefinir el sujeto de las políticas sociales, tanto en el discurso del gobierno nacional como del provincial.
El primero de los tres rasgos centrales del "viejo" Estado, la ineficiencia (usado indistintamente para significar ineficiencia o ineficacia) se define por tres factores: las obras públicas que se empiezan y nunca se terminan, la burocracia que obstaculiza, y la mala administración de fondos con el déficit y endeudamiento consiguientes. El "nuevo" Estado, por el contrario, será eficiente y eficaz, desde que el proceso de toma de decisiones y de ejecución es ágil, y las cuentas cierran. Una administración "eficiente" estará basada en la "celeridad" y la "operatividad" institucionales. Para lograr estos objetivos, el Estado tendrá que reducirse, y habrá que disminuir el gasto. Esta reforma requerirá, necesariamente, de una relación distinta con el sector privado.
Quisiéramos ilustrar esta visión acerca del Estado ideal con un caso específico de discusión acerca de la función del sector público, producida a raíz del debate de la ley de creación del Ente del Conurbano, el organismo que, bajo jurisdicción directa de la gobernación, manejaría la cuenta especial del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense, destinada al gasto social.
Aparecen a lo largo de este debate los rasgos necesarios para el buen funcionamiento del Estado, que se definen desde una perspectiva empresarial.
Esta pérdida de límites claros entre lo que es "público" y lo que es "privado" se ve acentuada por el papel que la ley en discusión otorga al empresariado en la oferta de servicios y la reglamentación de la financiación de éstos por parte del Estado. Es en el ámbito de esta discusión que se aduce la necesidad de "eficiencia", traducida como rapidez de respuesta ante la demanda de la población. En las palabras del diputado Scarabino,
si bien es cierto que la clase política goza de desprestigio, no es solamente por actos de corrupción. Muchas veces (...) una de las causas de nuestro descrédito es que no llegamos con respuestas rápidas a cubrir las necesidades que la población nos manifiesta. Entonces, en el caso específico de obras (...) que tiendan a mejorar la situación de infraestructura de la provincia de Buenos Aires (...) si existen intereses privados con necesaria vocación de invertir en esas áreas y el Estado no puede afrontar totalmente esa obra no vemos que exista reparo para que éste pueda financiar parcialmente..."
La intervención del sector privado aparece entonces como una manera de garantizar la rapidez de respuesta. No debe pasarse por alto, por otra parte, la utilización del término "vocación", que connota inspiración altruista, una preocupación por el interés general que no caracteriza habitualmente a la conducta del capital.
La insensibilidad, el segundo rasgo del "viejo" Estado, se vincula con la cualidad de "emergencia" de la condición actual, en este caso, del conurbano bonaerense, pero que se utiliza metonímicamente para aludir a la condición posible del país en el futuro. La importancia de la caracterización de la situación del conurbano como emergencia se vincula, por una parte, con la idea de crisis, y por la otra, con el tipo de conexión necesaria entre gobierno y ciudadanos: la emergencia exige respuestas rápidas, y la manera más veloz de responder es a través de la acción directa del ejecutivo. Esta forma de funcionamiento del "nuevo" Estado hace al proceso de personalización/privatización que corresponde, en el nivel del Estado, a los cambios en el modelo de acumulación. Este proceso se caracteriza por una relación inmediata entre gobernador y gobernados, sin canales de negociación, que elimine aquellos aspectos del sistema de gobierno que son definidos como "máquina de impedir".11 En el caso particular del Ente del Conurbano, la pérdida de canales de negociación tiene como consecuencia la pérdida de control sobre las acciones del Poder Ejecutivo, por ejemplo, las instancias oficiales de monitoreo y contralor.
Es aquí que podemos ver la contradicción en el planteo neoliberal de un Estado mínimo y por ende "débil", no intervencionista, cuando en realidad la implementación de las medidas de ajuste y reforma requieren, por un lado, de un proceso de centralización de decisiones que garantice la aplicación de medidas y, por el otro, el ejercicio del control de las reacciones a los efectos del ajuste a través de la coerción.12 Finalmente, la tercera cualidad principal del "nuevo" Estado es la transparencia que reemplaza a la falta de transparencia (que oculta la corrupción existente). Este argumento justificativo de la reforma corresponde a la especificidad de la aplicación de la receta neo-liberal en los países del tercer mundo.13 En el caso de la Argentina, la imagen del sector público que predominaba, históricamente, era la de una estructura corrupta que establecía relaciones clientelistas y que carecía de mecanismos de control. La imagen del sector privado, por otra parte, era de eficiencia y eficacia, aseguradas a través de la competencia en el mercado que exigía un estricto control de producción. Es por ello que en su justificación de la reforma del Estado el presidente Carlos Menem afirmó repetidamente que tanto la reducción de la burocracia como la privatización de las empresas estatales (una de las maneras de alcanzar la disminución del gasto público) resultarían en la disminución de la "corrupción estructural". De hecho, en sector público a recogido prácticas de evaluación, supervisión e incentivos a la producción propias del sector privado. 14 La transparencia es entonces clave en la construcción de la imagen del "nuevo" Estado, y está ligada íntimamente a la influencia internacional en la política local: las fundamentaciones de los programas de asistencia de los organismos multilaterales, así como las indicaciones que acompañan a las refinanciaciones de la deuda externa, colocan la cuestión de la corrupción y la necesidad de su eliminación en el centro del debate. Por otra parte, la necesidad de los estados nacionales de convertir a su país en una propuesta atractiva para los capitales internacionales también determinan la necesidad de "mejorar la imagen" del Estado.15 La coincidencia de definiciones en el nivel nacional y en el provincial pueden explicarse desde dos perspectivas diferentes: 1) Por una parte, por la hegemonía de la imagen de "crisis" en dos sentidos complementarios: en primer término, del modelo populista-desarrollista de Estado que había primado hasta la década del ochenta en la clase política argentina, cuyo corolario es la necesidad de renovación del Estado, su achicamiento y su transformación de productor en regulador - es decir, la necesidad de privatizar y descentralizar - atraviesan límites partidarios. En segundo término, la de "crisis social", encarnada en la amenaza de conflicto cuya expresión más clara fueron los saqueos generados por la hiperinflación. Esta segunda noción de "crisis" implicaba la necesidad de tomar medidas de "emergencia", que daban lugar a la justificación de la centralización del poder. La siguiente afirmación del diputado radical Valerga demuestra la penetración de esta visión de "la cuestión social": "...
estamos de acuerdo con la sanción de una norma que concentre en el Poder Ejecutivo facultades amplias - amplísimas, diría yo (...) sabemos que en la administración de una crisis vamos a necesitar una herramienta o instrumento político de este tipo que permita demostrar a la gente que la democracia como sistema de respuestas concretas a las demandas acumuladas por la sociedad".
2) Por otra parte, existe también un aspecto político-partidario, esto es, la candidatura del gobernador Eduardo Duhalde a presidente en el 99, que nacionaliza necesariamente las políticas provinciales.16 La necesidad de transparencia y de modificar la opinión pública generalizada acerca de la "corruptela" política es compartida por los dos partidos mayoritarios, pero la definición de transparencia y su relación con las otras cualidades necesarias del "nuevo" Estado difieren. En el caso del justicialismo, existe una ambigüedad en el uso del término que se vincula con la relación conflictiva entre "transparencia" y "celeridad". En este sentido, se vicula a la oposición con un afán "legalista" que es, en última instancia, el que convierte al Estado en una "máquina de impedir". Este argumento apunta a reforzar la necesidad de centralizar el poder de decisión en el Ejecutivo, eliminando los mecanismos de control tradicionales. La situación de "emergencia" del Conurbano exige respuestas rápidas, y la centralización es la que garantiza esta rapidez.
En las palabras del senador Antonio Arcuri, "si me dicen que me aparto de ciertos mecanismos de técnica legislativa les digo que estoy orgulloso de hacerlo si algún día veo que en realidad esta gente no sufre más". En tanto que para el diputado Scarabino, los mecanismos de implementación de las políticas de asistencia deben estar "dotados de la debida transparencia, y agilidad necesarias para que la respuesta que el pueblo bonaerense está buscando llegue en la forma más rápida posible" (el subrayado es nuestro). Los mecanismos de control (es decir, la actuación de organismos de control como la Contaduría General de la Provincia, por ejemplo) y las formas de ejecución del gasto (mediante licitación pública) que garantizan la transparencia aparecen aquí como sinónimo de lentitud e incluso de obras sin terminar. De este modo, los objetivos de transparencia y agilidad aparecen como contradictorios. Asimismo, la transparencia no se contrapone a la corrupción sino a la ineficiencia.
En el caso de la oposición, la transparencia aparece como sinónimo de legalidad y de ética. En una operación contraria a la del justicialismo, el radicalismo contrasta legalidad y emergencia, como en el caso de la siguiente afirmación del diputado Florio defendiendo la reglamentación de la creación de una comisión bicameral cuyas decisiones tuvieran carácter vinculante (propuesta que requería de la modificación del proyecto de ley del ejecutivo y que fue rechazada por el justicialismo, con mayoría en ambas cámaras): "La transparencia está en el ejercicio de la soberanía del pueblo, está en sus representantes, en el pluralismo de los controles (...) Si la emergencia (...) es la nueva mascarada que abre puertas a la ilegalidad, porque así es conceptuada por la sociedad, porque así es interpretada en esta suerte de descreimiento, tenemos que avanzar y ser muy generosos como representantes de la ciudadanía para establecer este tipo de controles que propiciamos".
Aun así, tampoco el radicalismo pudo escapar a la ambigüedad del término "transparencia" ; como lo atestigua la justificación del diputado Valerga de la insistencia radical en la necesidad de control : "... beneficia al sistema que nosotros garanticemos la mayor transparencia en los procedimientos. Porque es la opinión pública la que recibe lo que lamentablemente los mismos formadores de opinión se ocupan de destacar para desacreditar a la clase política. Es por eso (...) que en alguna oportunidad vamos a poner un énfasis demasiado grande en la necesidad de transparentar esto" (el subrayado es nuestro). Vale la pena prestar atención al uso que el diputado hace del adverbio "demasiado" para calificar al énfasis en la transparencia, lo cual relativiza su propia afirmación acerca de la "necesidad de transparentar".
Al contenido del debate parlamentario es necesario agregar algunos aspectos de la ley provincial que se vinculan con la combinación de privatización y de centralización de las decisiones que caracteriza al "nuevo Estado". La noción de privatización es compleja, ya que tiene implicancias diversas. Por una parte, la privatización de responsabilidades implicada por la retirada del Estado en la provisión de servicios. Por otra parte, el proceso de transferencia de capital implicado en la transferencia de bienes y servicios al sector privado. A estos cambios en el modelo de acumulación es necesario agregar el lugar privilegiado del Poder Ejecutivo en la implementación de políticas, necesario en el proceso de ajuste (Smith y Acuña, 1996) - con la centralización consiguiente - y la pérdida de acceso a la información por parte de la ciudadanía, efecto necesario de la privatización de los servicios y que constituye, en sí misma, una forma de privatización.17 La centralización se ha acompañado, en el caso argentino - tanto en el nivel nacional como en el nivel provincial para el caso que analizamos - de una homologación del Estado a la persona del presidente o del gobernador. En la sección que sigue veremos como se efectiviza el proceso de privatización/centralización/personalización en el discurso y las prácticas gubernamentales.
La construcción de la relación gobernante-gobernados en el discurso del gobernador Eduardo Duhalde La construcción de la relación gobernante-gobernados en el discurso y las prácticas del gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde, pueden leerse a la luz de esta reconfiguración de la relación público-privado. En ellos se afirma y pone en acto una conexión directa entre el gobernador y los ciudadanos, de tal manera que la figura del gobernador encarna el gobierno provincial, personalizando de este modo la imagen del Estado. Esta relación inmediata estará configurada en la tríada Presidente-Gobernador-"Pueblo bonaerense", o en la tríada Gobernador-Intendente-"Pueblo bonaerense". Para entender mejor este proceso hemos elegido distintos ejemplos de lo que el antropólogo Marc Abelès (1995) llama "ritos consensuales", es decir, rituales políticos que contribuyen a la legitimación del gobernante a través del recurso a los valores compartidos alrededor de una identidad territorial local. A este material agregaremos el extraído de publicaciones del gobierno de la Provincia de Buenos Aires y de declaraciones del gobernador a la prensa que permitirán identificar el segundo aspecto del proceso de privatización de lo público, esto es, la utilización del lenguaje y de prácticas empresariales en el ámbito de las políticas públicas.
El gobernador de la provincia asiste con regularidad a las ceremonias de inauguración que celebran la conclusión de todo tipo de obras públicas, desde la pavimentación de calles hasta un nuevo hospital. En cada una de estas instancias el intendente local estará junto al gobernador y se pondrá en escena la reafirmación del contrato Estado-ciudadanía. En algunso de estos casos el presidente de la nación ha compartido el palco, especialmente en dos tipos de circunstancias: la cercanía de actos electorales, y los momentos en que era necesario hacer callar los rumores de tensiones entre el presidente y el gobernador y futuro candidato a presidente.
Algunos ejemplos sirven para ilustrar tanto la producción de consenso como la personalización del Estado, en los primeros dos casos y, en los dos siguientes, la construcción de una imagen centralizada, inmediata entre gobernador y gobernados, sin obstáculos aparentes para la expresión de demandas y la respuesta consiguiente.
El primer ejemplo corresponde al relato de la inauguración de 210 nuevos hogares en Bolívar, un acto en el cual gobernador y presidente compartieron el palco lado a lado. La siguiente es una cita del diario El Día de La Plata: ... Duhalde resaltó que 'con el empujón que nos dio el Presidente, que en conocimiento de que la Provincia había tenido una sustancial merma en la coparticipación durante el último gobierno nos brindó la ayuda necesaria para que pudiéramos hacer obras en el conurbano pero también en el interior. El cumplió con los bonaerenses y los bonaerenses también cumplieron con él al votarlo masivamente. (6/12/95:11)
La relación entre el Estado y los ciudadanos aparece aquí como un vínculo directo con el Ejecutivo, en la persona de presidente y gobernador.
El proceso de creación del Fondo que implicó debate y negociación en el nivel legislativo es borrado, de tal modo que tanto el diagnóstico de situación como la decisión acerca de la solución necesaria pertenece exclusivamente al presidente.
El uso del "nosotros" inclusivo, por otra parte, elimina toda mediación entre el gobernador el pueblo bonaerense, del cual él forma parte. Vale la pena señalar, por último, que la última oración describe una imagen de beneficio mutuo que crea la ilusión de una relación directa, bidireccional y de causa-efecto entre el voto y los actos de gobierno.
El segundo ejemplo es el de la inauguración de la avenida Dardo Rocha en Berazategui, tal cual se relata en el diario local El Sol. Durante el acto, que compartieron el presidente Carlos Menem, el gobernador Duhalde y los intendentes de Berazategui, Quilmes y Lanús, Duhalde "anunció que 'antes de las fiestas de Navidad vendrá el gran plan de pavimentación de Berazategui con ayuda provincial, privilegiando la mano de obra a la maquinaria porque una pavimentadora puede quedar algún tiempo en los galpones porque no tiene hambre, frío, ni hijos, ella puede esperar...' (...) También le garantizó a Menem que 'el pueblo de la Provincia de Buenos Aires es agradecido, seguirá poniéndole el hombro en las buenas y en las malas'", a lo cual el presidente respondió que ratificaba "'...el compromiso que tengo con la Provincia. Esos recursos [el Fondo] se van a mantener mientras esté el gobernador Duhalde conduciendo los destinos de Buenos Aires...'" (15/11/95:8).
Podemos rescatar de esta situación dos aspectos diferentes. En primer lugar, y como en el ejemplo anterior, la presencia de presidente y gobernador lado a lado sellando un acuerdo en el que la nación y la provincia aparecen encarnadas en sus personas. Cabe advertir que la Ley de Impuesto a las Ganancias en la que iba incluida la constitución del FRHCB debía ser revisada en diciembre de 1995 (sufriendo modificaciones que dependieron de las divisiones entre los gobernadores del propio partido justicialista), es decir, poco después de comenzado el segundo mandato de Eduardo Duhalde, de modo que no estaba en poder del presidente la decisión acerca del futuro de esos recursos. Aparece nuevamente la ilusión de inmediatez de la relación gobernante-gobernados, donde la representatividad aparece reducida a un acuerdo de intercambio entre el "pueblo bonaerense", encarnado en el gobernador, y el presidente.
La segunda cuestión a tener en cuenta es la aparición de una de las características ya mencionadas del "nuevo Estado", es decir, la sensibilidad. El gobernador reemplaza las máquinas por mano de obra porque es sensible al sufrimiento de sus comprovincianos. La figura utilizada, sin embargo, tiene otro efecto en su producción de significado: la homología resultante entre "mano de obra" y "maquinaria" cosifica la imagen del "vecino bonaerense", contribuyendo a construir una imagen de recepción pasiva de políticas y no de demanda activa.
La siguiente instancia remite al periodo pre-eleccionario, en septiembre de 1997, que antecedió a las elecciones legislativas (y, en el caso de la provincia de Buenos Aires, de cuatro intendentes) de octubre. Es necesario volver a recordar aquí la necesaria nacionalización de los actos políticos provinciales, debido a la candidatura de Duhalde para presidente en 1999. Este hecho es central para el análisis, porque fue la necesidad del gobernador de separarse del "modelo" de Estado nacional la que llevó a una acentuación de la necesaria contradicción entre un discurso peronista tradicional de justicia social y el discurso neo-liberal "puro" de un Estado mínimo y eficiente. Es interesante apreciar de qué manera la esposa del gobernador, Hilda de Duhalde, se convirtió en la vocera de la crítica, en una estrategia que contribuía al proceso de naturalización de la construcción de la demanda en el campo de las políticas sociales al que haremos referencia más adelante.
Este proceso se evidencia en el acto organizado por Hilda Duhalde en el estadio de Banfield, un acto dirigido exclusivamente a las mujeres. Hilda Duhalde "...precisó los tres objetivos del acto: rendir homenaje a Evita en el 45 aniversario de su muerte; presentar a las candidatas para las elecciones de octubre y (...) 'parir la Corriente Evitista', 'un movimiento de mujeres que las nuclee a todas, más allá de sus ideologías'".18 La entonces candidata a diputada era también la titular del Consejo de la Familia y el Desarrollo Humano, a cargo de las políticas sociales provinciales. El hecho de que este organismo tenga por nombre Consejo de la Familia deja en claro desde donde se definen en la provincia los sujetos de tales políticas.
Por otra parte, la contraposición de la figura de la primera dama provincial con la de Evita hace a la estrategia de diferenciación a la que hicimos referencia, es decir, la recuperación de la simbología peronista tradicional. El uso del verbo "parir" para el lanzamiento de una corriente política, por otra parte, se inscribe dentro del proceso de naturalización de los vínculos políticos característico del discurso del gobernador Duhalde, que se evidencia también en el papel asignado a las mujeres en sus declaraciones: "... sin la mística, sin el amor que nuestras mujeres ponen para que la acción social y solidaria llegue a quienes más la necesitan, nuestro objetivo en este área no sería jamás alcanzado" (2/5/94:14).
El cuarto ejemplo corresponde a una cita del discurso de inauguración de la pavimentación de 100 cuadras en Lanús. En dicha ocasión, el gobernador afirmó que ... pocos días atrás, Quindimil [intendente de Lanús] me visitó en mi despacho en la ciudad de La Plata y me expresó sus deseos para que Lanús sea la primera ciudad de la Provincia de Buenos Aires que tenga todas sus calles asfaltadas y para ello me dijo: 'Yo pongo el 50% y vos poné lo restante'. Hoy, le digo delante de todos ustedes que dentro de un año haremos una fiesta celebrando dicho pedido... (Diario Popular, 28/4/96)
Este pasaje es muy sugestivo. En primer lugar, cabe subrayar el tono íntimo de intercambio tanto entre el gobernador y el "pueblo bonaerense" como entre el gobernador y el intendente. La manera en que este último formula su pedido, utilizando el imperativo ("vos poné") implica que Quindimil no necesita pedir lo que quiere sino que lo da por sentado. Al mismo tiempo, el intendente puede decidir qué hacer con los fondos municipales sin la aparente intervención del Concejo Deliberante, otro signo de la personalización del ejecutivo.
En segundo lugar, el hecho de que el gobernador se comprometa a cumplir con este pedido "delante de todos ustedes" marca tanto el carácter inmediato de la relación con la población bonaerense, como la aparente equivalencia entre intendente y población: se presume que el deseo expresado por el intendente coincide totalmente con el de la población. Finalmente, lo que se escenifica es el carácter privado - y, por ello, desprovisto de mecanismos de control - del espacio de circulación del dinero y de la toma de decisiones.
Esta redefinición de "lo político" es evidente asimismo en tres estrategias discursivas que se repiten en los discursos del gobernador: 1) el uso de imágenes naturalizadoras que oscurecen el carácter contractual de la relación con la ciudadanía; 2) la presencia contante de términos como "familia", "los bonaerenses" y "comprovincianos", en los que la identidad política es sustituida por la identidad biológica y del "terruño", el lugar de asentamiento como lazo afectivo; y 3) la imagen del gobernador como padre de familia.
En cuanto al uso de imágenes naturalizadoras, podemos señalar la afirmación de que "obras son amores"; que "el gobierno le ha puesto el pecho a estas demandas" (afirmación que personifica la figura del gobierno). En otra oportunidad y en referencia a los programas de empleo intensivo, el gobernador "reclamó a los intendentes y legisladores de su Provincia que se les 'haga carne' la necesidad de concretar el programa"19.
Respecto del segundo punto, es importante resaltar que en el discurso del gobernador los ciudadanos de la provincia son interpelados en su carácter de "familias" y "vecinos". El programa de generación de empleo, por ejemplo, tiene como destinatarias a las familias, como lo señaló Duhalde en su discurso de inauguración del 122 periodo legislativo: "Por cada cuadra de pavimento, por cada metro de zanja (...) no sólo trasciende el valor de la obra pública (...) sino que asigna un valor inherente e innegociable que es la dignidad de trabajar de cien mil familias bonaerenses..." (Diario de sesiones 2/5/94:14). En el mismo discurso el gobernador declaró que la causa de la grandeza de la provincia de Buenos Aires estaba "... en el corazón de nuestra gente, de todos los hombres y mujeres de las llanuras, del mar, de las sierras, de los ríos y lagunas..." (2/5/94:18).
Creemos necesario detenernos particularmente en el uso de la metáfora de la familia y en la descripción de los gobernados como un conjunto de familias. El gobernador define como su principal objetivo "... el resguardo, la protección y la promoción de la familia bonaerense", manteniendo "la misma filosofía y el mismo espíritu que ha inspirado la reciente Carta de la Familia de Su Santidad Juan Pablo II". Más aún, este objetivo es "... un compromiso personal que asumí ante todos los bonaerenses" (2/5/94:14). En la inauguración del periodo anterior, por otra parte, Duhalde afirmó que concibe "... la labor del gobernante como la de un jefe de familia y la práctica y el sentido común nos indican que ninguna tarea (...) puede emprenderse si las cuentas no están en orden" (3/5/93:13). De este modo, la economía provincial es homologada con la economía familiar, y es el gobernador/padre el responsable de que las cuentas estén "en orden".
Esta personalización aparece explícitamente, asimismo, en la imagen del gobernador como alguien que "camina" la provincia, que está al tanto de las "necesidades y deseos" de su gente, como se evidencia en la declaración que realizó Duhalde en la inauguración de las rutas provinciales 205 y 210: "Vengo a comprometerme, como lo he hecho siempre, a caminar con mi pueblo para ver cuáles son las necesidades que tenemos y trabajar juntos para seguir realizando obras".20 En este sentido, cabe introducir el relato que hace el matutino Ambito Financiero de la inauguración del acceso pavimentado a la Escuela Media No.2 de Mariano Acosta en Merlo. De esta manera podremos observar la puesta en escena de los múltiples mecanismos enumerados, en especial aquéllos que personalizan y naturalizan la relación gobernante-gobernados: Duhalde expresó entre otros conceptos (...) 'Hoy estoy en Merlo inaugurando este acceso y también planificando lo que podemos hacer en conjunto, con la clara consciencia de cuáles son las necesidades de los más humildes. Y voy a seguir en ese camino porque mis comprovincianos, el 14 de mayo pasado, renovaron mi compromiso de esfuerzo y trabajo para ustedes, el pueblo de mi provincia'.
A esto repuso el intendente Raúl Othacehé que "... 'queremos demostrar nuestra gratitud a este gobierno, que es único por las ganas y el amor que pone por su pueblo el doctor Eduardo Duhalde'" (5/9/95:10).
Este constituye un ejemplo más de "ritual de consenso", como los que analizáramos anteriormente. Aquí una vez más la relación del gobernador con sus "comprovincianos" aparece como un vínculo sin mediaciones, donde la participación de los gobernados en el diseño y ejecución de políticas se construye como una participación directa, y el carácter público de los actos de gobierno se escenifica en el espacio de la inauguración, además de acentuarse el atributo de "eficacia" al mostrar obras terminadas. Vale la pena además prestar especial atención a la declaración del intendente Othacehé, según la cual "gobierno de la provincia" se equipara a "gobernador", cuyas cualidades personales (ambas claramente "subjetivas") definen la calidad del gobierno provincial; este criterio de evaluación de calidad se opone a los criterios privilegiados por la concepción neo-liberal - tecnocrática - de la función pública, revelando, como ya dijéramos, las contradicciones del discurso oficial.
Bibliografía
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Diario de Sesiones de la Legislatura Provincial. 3/5/93, 2/5/94
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Oszlak, Oscar. "Estado y sociedad: las nuevas fronteras", en Kliksberg, Bernardo, comp. El rediseño del Estado: una perspectiva internacional. México, D.F.: INAP/Fondo de Cultura Económica, 1994.
Thwaites Rey, Mabel. "Apuntes sobre el Estado y las privatizaciones", en Aportes Año I, No. I, otoño de 1994, pp. 28-49
NOTAS
1 "... entre los elementos de este 'consenso' se incluyen una amplia reforma del Estado (privatización de las empresas públicas, reforma fiscal, severa contención del gasto público y eliminación de los subsidios al consumo y a los intereses productivos 'ineficientes'); (...) vastas reformas orientadas al mercado (desregulación y desmonopolización del sector privado, flexibilización del mercado laboral); y una reinserción competitiva en la economía mundial (liberalización del comercio, promoción de las inversiones extranjeras)" (Acuña y Smith, 1996:356).
2 Según José Luis Coraggio, los organismos multilaterales poseen poder de decisión sobre las políticas nacionales debido a "su capacidad para incidir en las relaciones económicas internacionales (por ejemplo, vinculando el acceso al mercado de capitales con la firma de acuerdos previos con el FMI o el BM, que imponen la política económica y los parámetros de la relación Estado-sociedad : equilibrio fiscal, desregulación, privatización. Aportando (...) menos del 5% de los presupuestos estatales, se puede dirigir a control remoto sus políticas" (1996 :126).
3 Acerca de la reforma del Estado, véase, entre otros, García Delgado, Daniel (1994), Blutman, Gustavo (1994) y Grassi, Hintze y Neufeldt (1994).
4 Citado del proyecto de Ley de reforma del Estado en Clarín, 15/7/89, p.8.
5 Para un análisis de este proceso de mercantilización de la ciudadanía, véase Danani, Claudia (1994).
6Noticias de Economía, Año 9, no.46, 1977:13.
7 Afirmación del entonces ministro de Economía de la Provincia de Buenos Aires, Jorge Remes Lenicov, ibid, p.32.
8"El impacto esperado del Plan Trienal Bonaerense", en Noticias de Economía, año 9, no.50, 1997.
9 La noción de mercantilización y desmercantilización de los servicios sociales producida por el tipo de políticas implementadas desde el Estado proviene de la clasificación de Estados de Bienestar realizada por Gosta Esping-Andersen, según su efecto en la relación de los ciudadanos con el mercado.
10 Para un análisis de los objetivos políticos de los Fondos de Inversión Social, véase Ezcurra (1996). Para el caso específico del Fondo, véase Danani, Chiara, Filc (1997).
11 Oszlak (1996) describe el Estado "ideal" preconizado por los economistas neoliberales, que demoniza la burocracia como necesariamente corrupta e ineficiente. Evans (1994), por otra parte, hace referencia a la visión neoutilitarista de la burocracia como sinónimo de la búsqueda de ganancia personal por parte de los funcionarios (rent-seeking), en detrimento de la oferta de servicios.
12 Acuña y Smith (1996) señalan que las medidas de ajuste estructural requieren de un Estado "impermeable a la demanda" - y, por ende, "fuerte" -, un "aparato administrativo dotado de mayor 'autoridad', capaz de neutralizar la reacción de los grupos perjudicados" (359-60). También Kay (1993) llama la atención sobre la "paradoja" entre "la drástica restricción del papel del Estado" y el hecho de que la "aplicación exitosa (de las reformas( requiere de una intervención del Estado aún mayor..." (1993:35).
13Evans (op.cit.) define el modelo "zaireño" como el de un Estado "predatorio", donde las relaciones intraburocráticas están dominadas por la corrupción y, por ende, "mercadizadas".
14 El Programa de Reforma Administrativa que se implementó en el nivel nacional fue lanzado con la sanción del Decreto No.2476 en noviembre de 1990. Según Pablo Rojo y , la reorganización impuesta por el decreto se basaba en "nuevos principios organizativos tendientes a un incremento sustantivo de su eficacia" (Rojo y Canosa:2). El Programa incluyó "un nuevo régimen de selección del personal con funciones ejecutivas fundado en la transparencia y la objetividad de los nombramientos y la equiparación de las remuneraciones con las existentes en el sector privado para funciones equivalentes", además de "la adopción de un nuevo sistema de relaciones laborales y ordenamiento escalafonario en la APN, fundado en la valorización del ejercicio de responsabilidades, la evaluación del desempeño, la evolución de la carrera administrativa y la supresión de la estabilidad, que queda condicionada a criterios de eficiencia y necesidades del servicio" (Rojo y Canosa:2).
15 Diversos autores, entre ellos Thwaites Rey (1994), Coraggio (1996) y Therborn (1996), señalan los efectos de la flexibilización de los mercados de capitales sobre las políticas públicas en cuanto los estados nacionales deben aparecer atractivos a los inversores internacionales.
16 En la investigación que dio origen a este trabajo analizamos la nacionalización de la problemática del Conurbano bonaerense en la discusión del otorgamiento del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense. (Danani, Chiara, Filc, 1996) 17 Starr (1993) realiza un análisis exhaustivo de los diversos significados del par público/privado. Entre ellos destaca "... las dos ideas de que 'público' es a 'privado' como abierto es a cerrado (...) En (...) [este] sentido (...) los conceptos de 'publicidad' y 'privacidad' (o intimidad) se encuentran en mutua oposición a lo largo de esta dimensión de lo accesible..." (28-9).
18Citado en Página 12, 27/7/97.
19Citado en El Día, 9/9/95.
20Citado en El Día de La Plata, 4/2/94, p.5.
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