3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
Ponencias publicadas por el Equipo NAyA https://www.equiponaya.com.ar/ info@equiponaya.com.ar |
Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
Universidad de Buenos Aires 30 de setiembre, 1y 2 de octubre -1998- _____________________________________________________________
La participación en la gestión estatal: ¿Sólo una cuestión del "buen hacer" en la administración pública?*
Mariana Alonso Brá**
Ruth Felder***
Introducción
Con este trabajo, nos proponemos presentar algunas líneas iniciales de reflexión respecto de la participación en la gestión estatal. Tratamos de aproximarnos a la complejidad que supone tematizar una cuestión que, más allá de la presencia creciente que adquiere en los debates técnico-administrativos acerca de las mejoras que requiere la gestión pública, involucra supuestos acerca del estado y su desarrollo histórico, así como también acerca de la direccionalidad y la lógica de las más recientes transformaciones sociales, políticas y económicas y de las perspectivas y condicionamientos que resultan de las recientes reformas. Lejos de agotar la complejidad de tal escenario, nuestra intención se circunscribe a señalar algunos ejes de discusión que consideramos fértiles para el análisis y la interpretación de estas nuevas orientaciones respecto del "buen hacer" en la gestión estatal. Se trata de un primer intento de plantear interrogantes y problemas que abran la reflexión en torno de los significados, los supuestos, las potencialidades y límites de la participación en aspectos de la gestión que se presenta como una novedosa forma de articulación entre estado y sociedad.
Si la historia de las modalidades de gestión se aborda como una secuencia lineal en la que progresivamente se van reemplazadno herramientas por otras mejores, se restringe notoriamente la complejidad de los problemas y se delimita la discusión sobre la administración a un debate experto, escamoteando su dimensión política.
Los debates, matices y las perspectivas encontradas acerca de la gestión no remiten simplemente a la búsqueda de los mejores instrumentos para llevar adelante políticas, en tanto la definición de las modalidades e instrumentos de gestión que aparece en el centro de la discusión actual no puede separarse de la índole de las funciones que se considera que debe cumplir el Estado. Dar cuenta de la historicidad de las modalidades de gestión no debería llevar a suponer una historia propia (autonomizada) de la gestión en la que se reconocen etapas evolutivas, sino considerar las condiciones político-sociales en las que se inscriben.
Nuestra preocupación pone en foco estas modalidades como expresión de determinadas formas de relación del aparato administrativo con diversos sectores de la sociedad y, estrechamente ligado a ello, como expresión de determinadas concepciones de lo estatal y, simultáneamente, de la sociedad que no pueden construirse sino desde determinadas condiciones económicas, políticas y sociales.
La interpretación de las apelaciones a la participación de los receptores de los servicios estatales requiere poner en escena la articulación de estas propuestas con los grupos sociales involucrados y los diferentes tipos de prácticas que caracterizan a las relaciones entre agencias estatales y destinatarios de las políticas.
La crisis ¿de gestión? del Estado
Los cuestionamientos al funcionamiento estatal que culminaron en los procesos de reforma del estado enfatizaron una serie de problemas técnicos que provocaban la ineficiencia estatal, conjugados con desbalances fiscales que, en países como Argentina, se constituyeron en "razones de fuerza mayor" que obligaban a reestructurar la inserción del Estado en la sociedad. Sin embargo, las críticas a las modalidades de acción estatal no se limitaban a estos planos instrumentales sino que abrevaron también en las visiones neoconservadoras que abogaban por un Estado liberado de compromisos excesivos tanto con la economía como con la provisión de oportunidades la restricción del poder de ciertos grupos (los sindicatos por ejemplo) para hacer valer sus metas y objetivos; y la formación de un gobierno fuerte que aplique la ley y el orden (Held, 1992). Los programas estatales eran vistos como inconvenientes no sólo por las limitaciones técnicas o la falta de incentivos de la burocracia, sino también porque la intromisión del estado "socava la iniciativa y la responsabilidad individuales" (Brodkin y Young, 1993).
A las modalidad de gestión tradicionales se le imputaba la ineficacia, en buena medida debida a la estandarización y la falta de consideración de las diferentes necesidades y preferencias de los receptores, lo que estaría cuestionando la capacidad técnica de la burocracia estatal. Pero una consecuencia de el protagonismo burocrático era la reducción de la sociedad a perceptora pasiva de servicios.
Así, durante la década de los 80 en la que se desplegaron los imperativos de disminución de los déficits fiscales, reducción y descentralización de los aparatos burocráticos, privatización de las prestaciones en bienes y servicios estatales, desregulación de actividades económicas, racionalización del gasto público, particularmente el social, y redireccionamiento de la política fiscal y de asignación de recursos, en el plano de la gestión se impulsaba un viraje cuyo norte orientador fuera la eficiencia. La solución a los problemas vendría de aplicar la lógica empresaria en el seno del estado, sobre la base de la prescripción de aislamiento de la administración respecto de demandas que -según el diagnóstico vigente- habían sobrecargado al estado y lo habían empujado hacia su crisis irreversible. En la medida en que se obturaba la dimensión eminentemente política de las instituciones estatales, la reforma se circunscribía a una discusión técnica.
La puesta en cuestión de las perspectivas radicales de minimización del estado implicaron el reconocimiento de la necesidad de construir un nuevo estado orientado a la gestión estratégica de las políticas públicas, (Flisfisch, 1993).
En este marco, la nueva responsabilidad estatal supone la construcción de un espacio público. Este según diversas formulaciones puede involucrar desde la asunción de responsabilidades de control de los agentes privados en términos de consumidores de los servicios estatales (Muñoz, 1996) hasta la incorporación de la ciudadanía en la formulación y seguimiento de las políticas públicas o la coproducción de bienes públicos (Cunill Grau, 1997) Desde esta última perspectiva el acento esta puesto en el fortalecimiento de la institucionalidad del aparato estatal y se trama directamente con la necesidad de profundizar la legitimidad del gobierno, estrechar el vinculo representante/representado, de forma tal que las transformaciones económicas (dimensión privilegiada de la primer estapa de las reformas estatales) se contengan intitucionalmente y tengan un carácter más consensual. (Cunill Grau, 1997).
Es decir, este cuestionamiento al estado mínimo conlleva una preocupación por consolidar una trama institucional o en otros términos, hacer posible la existencia de patrones regularizados de interacción conocidos, practicados y aceptados por actores que tienen la expectativa de seguir interactuando bajo las reglas sancionadas y sostenidas por ese patrón (O'Donnell, 1996). El impulso de esta institucionalidad reside necesariamente en el Estado en la medida en que se materializa en agencias, normas, símbolos, reglas de juego formales e informales que se combinan y a través de las cuales se concreta la relación entre Estado y sociedad civil.
Es decir, parece existir un diagnóstico compartido respecto de la debilidad institucional del estado o, tal vez, más precisamente, de una crisis del estado entendida como su erosión en términos de legalidad eficaz y como agente del interés común (O'Donell, 1993), probablemente, resultado de las profundas políticas de ajuste y la conflictividad social que conllevan.
Las propias perspectivas que apelan a la reconstrucción de un espacio público se encargan de dejar en clara la negativa a la vuelta al estado interventor- benefactor-empresario, sino que -mucho más moderna y modestamente- proponen alternativas institucionales para mejorar la gestión. En este contexto se inscribe el nuevo protagonismo de la participación y las preocupaciones por institucionalizar canales e instancias que se se constituyan en formas ágiles de representación, comunicación y afianzamiento del compromiso estatal con la sociedad.
Algunas preguntas necesarias
Uno de los supuestos más fuertes de la participación entendida en los términos señalados más arriba es la resignificación de lo público que desborda decididamente los límites de lo estatal para asentarse sobre otras instancias pretendidamente más ágiles, más democráticas que, a su vez, podrían revertir en la "publificación de la administración pública", en sentido contrario a una historia de captura y privatización de porciones del aparato estatal.
A partir de nuestra interpretación de las modalidades de gestión como expresión de formas (diferenciales) de relación del aparato administrativo con diversos sectores de la sociedad que, a su vez, remiten a definiciones diversas acerca del rol del estado y de las características de los lazos sociales, es que planteamos dos preguntas simultáneas: +A qué sociedad se abre la gestión pública? y +qué aparato estatal se abre a la participación social? La primera remite a las posibilidades diferenciales de participar que tienen distintos sectores sociales, a las modalidades de constitución de sujetos participantes, a los diversos grados de autonomía o dependencia que tienen quienes participan. En términos generales nos preguntamos acerca del carácter y la intensidad de la "acción colectiva", del "activismo social" o del "asociacionismo crítico" identificable en las prácticas sociales de los '90.
La segunda pregunta remite a los objetivos y características del aparato institucional del Estado, a las condiciones en las que efectivamente tiene lugar la gestión pública y a los tipos y sesgos de las políticas en las que -al menos formalmente- se ofrece/reclama la participación de los destinatarios implicados.
Como síntesis de estas dos líneas de indagación es posible preguntarse por la articulación de las propuestas de participación con lo que efectivamente ocurre o puede ocurrir en la gestión estatal. Así como los imperativos de minimización del gasto público y de disciplinamiento social se tradujeron en una administración eficiente y sin fisuras por donde se filtrasen demandas, la preocupación por la reconstrucción del espacio público y el consecuente reconomiento de la existencia de intereses que se articulan en torno de las políticas estatales implica una gestión que no gira en el vacío y que en la medida en que tiene lazos con la sociedad civil, debe fortalecerse y fortalecer la calidad de estos canales para producir mejores resultados. Pese a que este auge de la institucionalidad se apoya en el señalamiento de las insuficiencias de la lógica mercantil, las novedades que se introducen no son ajenas a la primacía de esta lógica como mecanismo de regulación social, desde el momento en que se enfatiza la presencia de un actor: una suerte de cliente que consume bienes y servicios provistos por el estado y que, como tal debe ser satisfecho en sus preferencias y debe recibir prestaciones de calidad.
En este contexto se propone la reconstrucción del "rapport" con el estado a través del descorrimiento de los velos de la gestión y de las responsabilidades compartidas mediante instancias formalizadas de participación.
Consideramos que es necesario reconocer la tensión implicada en las apelaciones a la participación como modo de rearticulación entre administración y sociedad. En este sentido, creemos que si la participación está impulsada unilateralmente desde el propio Estado como una forma implícita de delegar la resolución de problemas en los propios receptores, se corre el riesgo de dejar desguarnecidos a los grupos sociales que no tienen capacidades organizativas autónomas o de generar mecanismos de participación con el fin de legitimar la restricción de la responsabilidad estatal.
Un efecto no menor del supuesto de que los participantes se vuelven protagonistas al expresar sus preferencias sobre algunas caracteristicas de las prestaciones estatales, o hacerse cargo de algunos aspectos de las mismas, es la circunscripción de "lo que verdaderamente interesa" a cuestiones inmediatas, acotadas que se proyectan sobre un estado que no es más que un conjunto de instituciones prestadoras de servicios claramente identificables tanto por sus objetivos como por sus destinatarios, como por los procesos de gestión que los hacen viables, opacando el carácter de instancia de dominación que caracteriza al Estado y que sólo es aprehensible a partir de una visión global de las funciones y políticas que desarrolla. A la vez, la pérdida de visibilidad del estado como instancia de generalidad, que en tanto tal, permite la propia existencia de la noción de ciudadanía puede ir en detrimento de la posibilidad de que sectores con menores capacidades estructurales (o informales) de incidencia en la definición de políticas públicas puedan articular demandas formuladas en términos de derechos.
Extremando el argumento, se desdibujan los sesgos sobre los cuales se constituyen las nociones de interés general encarnadas en el estado y se asume como una posibilidad casi inmediata el reencuentro entre éste y la sociedad que se reconoce diversa (en este sentido es importante que pueda canalizar sus múltiples demandas) pero no fragmentada ni contradictoria de modo insalvable. Así es posible que desde el propio estado se motoricen procesos de construcción de espacios "compartidos", de promoción de instancias de cooperación público-privado y de involucramiento en los procesos de definición de las políticas públicas.
En sentido contrario, nos interesa destacar que la efectiva posibilidad de prácticas sociales transformadoras requieren como punto de partida el reconocimiento de las contradicciones y clivajes que caracterizan actualmente a la sociedad como acerca de los sesgos y condicionamientos encarnados en las instituciones estatales.
Desde esta perspectiva parece existir una tensión entre la posibilidad de cambio que traen aparejados estos discursos sobre las modalidades de gestión pública y la lógica propia del aparato estatal, así como la dinámica de su relación con la sociedad. Esta tensión obliga a revisar las propuestas enunciadas desde la administración donde la participación ciudadana o social promovida desde el estado, si bien no totalmente precisada en sus alcances, adquiere un sentido único de democratización. Lejos de invalidar este último, pensamos que la participación puede abrir espacios contradictorios cuya resolución en este sentido de democratización o en sentido de disciplinamiento en las nuevas reglas de juego no es posible aventurar fuera de las condiciones efectivas de los espacios que se abren a la discusión y decisión colectiva, las formas de participar, el tipo de sujetos que se articulan para participar, dimensiones, a su vez, inscriptas en condiciones políticas, económicas y sociales determinadas que signan prioridades y posibilidades de quienes son interpelados como participantes.
Referencias bibliográficas
BRODKIN, E. y YOUNG, D. (1993), El sentido de la privatización: +qué podemos aprender del análisis económico y político?. En KAMERMAN, S. Y KAHN, A. (comp) La privatización y el Estado benefactor. Fondo de Cultura Económica, México.
FLISFISCH, A. (1993) Estrategia de la Reforma del Estado. En LAHERA, E (ed.) Cómo mejorar la gestión pública, Cieplan, Flacso, Foro 90, Santiago de Chile.
HELD, D (1992) Modelos de democracia. Alianza Editorial, México.
MU-OZ, O. (1996) Hacia el Estado regulador. En MU-OZ, O (ed) Después de las privatizaciones. Hacia el Estado regulador, Dolmen Ediciones, Santiago de Chile.
O'DONNELL, G. (1996) Otra institucionalización. En Agora, Cuadernos de Estudios Políticos. Buenos Aires.
CUNILL GRAU, N. (1997) Repensando lo público a través de la sociedad. Nueva Sociedad, Caracas.
NOTAS
* Versión preliminar. Se ruega no citar.
** Lic. en Ciencias de la Educación (UBA). Maestría en Administración Pública.
Instituto de Investigaciones Administrativas (FCE/UBA). E-mail: malonso@anmat.gov.ar
*** Lic. en Sociología (UBA). Maestría en Administración Pública. Instituto de Investigaciones Administrativas (FCE/UBA). Docente Facultad de Ciencias Sociales.
E-mail: rsfelder@mail.retina.ar
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