3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
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Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
ONGs y Políticas Sociales: novedosas y estrechas?
María Angela Aguilar - email: maguilar@unsa.edu.ar Marta Ves Losada Consejo de Investigación y Facultad de Humanidades Universidad Nacional de Salta
III Jornadas Internacionales Estado y Sociedad Buenos Aires, Octubre 1998
Resumen
El proceso de reforma tendiente a transformar las relaciones entre estado, mercado y el denominado tercer sector de la sociedad civil - restringiendo el ámbito de acción del primero, ampliando el del segundo, impulsando la par espacio político; los conflictos entre nuevos y viejos actores y las limitaciones encontradas para una participación efectivamente más democrática.
El análisis se realiza teniendo en cuenta la coexistencia conflictiva de prácticas sociales arraigadas en la sociedad local propias del modelo caudilo- patrón , o patrimonialista con dos tipos de discursos asociados a la reforma de las políticas sociales: técnico-racionales y participativo-democráticos.
Introducción
En Argentina, como en gran parte de América Latina, se inició un proceso, hace más de una década, que transforma la manera cómo se articulan las relaciones entre estado, mercado y el denominado tercer sector de la sociedad civil. Dentro de este marco se pusieron en práctica medidas orientadas a achicar el estado y dinamizar el mercado a través de privatizaciones, descentralización y desregulación de la economía. Junto a ello las denominadas ONGs parecen ocupar un lugar privilegiado en el escenario político, en el caso argentino, más que por derecho propio por el impulso dado desde el Estado con la finalidad de transformarlas en actores parcialmente responsables de atender
De aquel sector mayoritario que no puede acceder vía la privatización generalizada de los servicios Para analizar el impacto de esta reforma en el ámbito provincial, es necesario tener presente que la forma de articulación histórica de las relaciones nación- provincias estuvo marcada por la tendencia a la centralización de las decisiones y de los recursos en el estado nacional.
A pesar de estar formalmente organizado como un sistema federal. El diseño y formulación de las políticas sociales antes de la reforma, fue prioritariamente competencia de éste y las provincias tenía escasa injerencia. La excepción en Salta fue el gobierno justicialista de Roberto Romero (1983-1987) durante el cual se llevaron adelante políticas provinciales autónomas. Después de esa gestión la alineación nación-provincia vuelve a ser dominante.
En el terreno de las políticas sociales el estado nacional utilizó la descentralización como herramienta privilegiada, siguiendo, en cierta medida, la tendencia histórica que rigió la relación nación-provincia: se descentralizó la ejecución y el control administrativo-burocrático pero las decisiones sobre lineamientos generales de las políticas, sobre el diseño de las mismas y sobre los recursos continuó centralizada y, en la mayoría de los casos, respondieron a lineamientos ffijados por organismos internacionales, preocupados por la focalización de estas políticas. La descentralización tuvo dos direcciones: juridiccional: de la nación a las provincias y de estas a los municipios Cuyos antecedentes se encuentran en la descentralización de los establecimientos educativos antes de los , pero también se realizó desde el estado hacia las organizaciones no gubernamentales.
En este marco, la descentralización implicó en lo juridiccional un proceso complejo de las provincias y de los municipios dentro de las provincias, compitiendo entre sí y capacitándosepara presentar proyectos en el marco de una variedad apreciable de programas, para los cuales era necesario acceder a cierta información estratégica. Los efectos percibidos son que los municipios más pobres y de menores dimensiones no tienen buen acceso a la información sobre la existencia de los programas y , cuando lo hacen, no disponen de recursos técnicos para presentar proyectos viables.
La descentralización, en la segunda dirección señalada es la que aquí nos interesa particularmente analizar ya que modificó la forma en que se articulan las relaciones entre nación y provincia y colocó en escena un tercer tipo de actores sociales: las ONGs. Ello implicó el reposicionamiento de cierto tipo de organizaciones intermedias en el espacio político, impulsadas a través de la propia reforma del estado nacional.
Las dimensiones que se abren para el análisis son de dos tipos: la normativo- discursiva por un lado y la de las propias prácticas de los distintos actores involucrados. Indagaremos sobre la difícil coexistencia de prácticas de raigambre normativo-ideológicas marcadamente diferentes entre los actores en juego: funcionarios nacionales, funcionarios provinciales, políticos y representantes del tercer sector en sus variados matices.
Ambito nacional
No resulta novedoso decir que la tendencia dominante ha sido el reemplazo de los criterios de universalidad en el alcance, que caracterizaron las políticas sociales en el marco de los denominados Estados de Bienestar por los de focalización a través de la definición e identificación de la población más carenciada y la propuesta de descentralización hacia ámbitos juridiccionales menores. Sin embargo, la particularidad es que este proceso de la nación hacia las provincias se gesta de manera centralizada. Gran parte de los programas sociales, de la Secretaría de Desarrollo Social o del Ministerio de Trabajo, por ejemplo, llegan a las provincias con una clara definición de su diseño, del tipo de beneficiarios a los cuales están destinados, con una predefinición de la localización geográfica para su aplicación y con un monto prefijado de recursos para cada programa y lugar. Ello fue acompañado de la flexibilización laboral a través de la contratación de técnicos o consultoras para tareas puntuales como el monitoreo y evaluación de los respectivos proyectos, tareas que anteriormente eran realizadas por personal de planta (Aguilar, M.A. (1996).
Hay dos discursos que se presentan como complementarios asociados a la reforma implementada desde el ámbito nacional, en particular, de la Secretaría de Desarrollo Social, uno es el técnico-racional y otro el participativo-democrático.
Ello se detecta en la fundamentación de los programas que diseñan. La participación de las ONGs se inscribe en esta línea. Por una parte, el traslado de la administración e implementación de programas a ONGs. constituídas por profesionales busca aumentar la eficiencia e instalar otra dinámica en la gestión de proyectos sociales. Por otro lado, parte de estos programas están destinados a reforzar los vínculos de las organizaciones de base fortalecimiento de la sociedad civil , fortalecimiento del desarrollo juvenil e incorporar progresivamente a las organizaciones vecinales, con una propuesta que estimula la participación, la capacitación y la autogestión.
Ello contrasta con programas fuertemente prediseñados, donde la capacitación se concentra en aprender a llenar formularios e interpretar a los técnicos. A nivel discursivo se busca aumentar la participación de este segundo tipo de ONGs. , fortaleciéndolas para que puedan enfrentar sus problemas. Esta participación sin embargo está muy distante del nivel de las desiciones,. Las organizaciones de base terminan siento mediadores necesarios para implementar programas.
Sin embargo y acorde con el enfoque que prioriza la organización de redes sociales como formas eficientes de contención social, se estimula, por un lado, la participación a través del trabajo voluntario fomentando su organización y capacitación y por otro, se organiza y ofrecbito provincial, la racionalidad técnica permea tanto los discursos como las propias prácticas de los responsables de la implementación de las políticas, dotándolas de una mayor profesionalización en su gestión y, también en términos comparativos, las propuestas y las acciones se presentan como más democráticas. Como veremos, esto producirá uno de los puntos fuertes de fricción con los responsables gubernamentales locales cuyas prácticas están más permeadas por el modelo "caudillo-patrón" -propio de un estado patrimonialista donde priman las lealtades personales, la verticalidad en las relaciones, las gracias y los favores, el amiguísimo, el parentesco por sobre las reglas formalmente constituidas, los derechos y la constitución de los ciudadanos-. Además, al visualizar los cambios promovidos como impuestos externamente, desde arriba y desde fuera, ofrecen resistencia porque los consideran violatorios de la autonomía provincial. Lo que está en juego en realidad es la lucha por espacios de poder sobre los recursos pero también por espacios simbólicos de poder.
El estado provincial y la reforma La reforma del estado provincial en Salta se inició a nivel legislativo en 1990 con la promulgación de la Ley de Reforma Administrativa del Estado y Emergencia Económica. Este fue el gérmen que fija los principales lineamientos ideológicos sustentados por el poder político, pero es a partir de 1995 que se profundiza y se concreta, avanzando drásticamente sobre todo en la reforma burocrática - reducción de planta y de salarios-. El marco legal, además de la citada ley, es una veintena de decretos de necesidad y urgencia dictados por el actual gobernador -luego trasformados en ley-, uno de los cuales está destinado a definir el nuevo rol que les corresponde asumir a las organizaciones intermedias.
La transcripción de algunos párrafos de la fundamentación del decreto, referido al establecimiento de "nuevas relaciones entre el estado y la sociedad civil" resulta ilustrativa: se busca "devolver al mercado y a la sociedad civil las atribuciones que naturalmente le son propias". "La sociedad civil por intermedio de sus organizaciones asignará mejor que la burocracia gubernamental los recursos en beneficio de los carentes". "Ciertas consecuencias no queridas , de ese insustituible mecanismo de asignaciones económicas, como es e mercado, deben ser corregidas por el ejercicio ordenado y sistemático de la solidaridad, cuyo ámbito natural es la sociedad civil y no las organizaciones burocráticas del tipo de los Ministerios de Bienestar Social". "La respuesta auténticamente justicialista a las exigencias de la solidaridad fue la labor de la señora Eva de Perón, esto es el compromiso personal con los carentes. En defecto de personalidades como la indicada, debe ser la sociedad la que asuma tal labor, canalizando y dirigindo los aportes del Estado".
Establece además las condiciones que deben cumplir estas organizaciones para gerenciar programas: "deberán ser gobernadas y administradas por personas físicas de impecables antecedentes. Deberán, además, acreditar especialidad en la tarea a realizar y no deberán subsistir sólo de los subsidios previstos en ésta". "La Oficina de auditoría de la Gobernación evaluará la eficiencia de la gestión de las Organizaciones de la Sociedad Civil, en términos de productividad del gasto público realizado a través de ellas" .
A partir de estos extractos puede confirmarse que la orientación de los cambios, en términos generales, reitera la adhesión al modelo económico vigente en el país, pero va más allá en sus fundamentos. Se desprende que el estado en períodos anteriores habría avanzado sobre esferas ajenas a su competencia, apropiándose indebidamente de responsabilidades y funciones que no le corresponden y, por lo tanto, introduciendo disfunciones en la sociedad. La organización de la sociedad respondería a un orden natural que habría sido distorsionado. La responsabilidad de subsanar los desperfectos del funcionamiento del mercado recae en las organizaciones de la sociedad civil basadas en la solidaridad y la filantropía, o sea, que la función de regulación del mercado tampoco sería atribución del estado.
La historia parece haber contradicho a la naturaleza y entonces el papel del estado se limita a borrar la primera y restaurar la segunda.
Pero en una lectura más detenida se puede interpretar que "restituir las competencias" (sic) a la sociedad civil se realiza por defecto, en ausencia de figuras carismáticas cuya virtud principal sea la solidaridad misionera con los desposeídos. Ante la ausencia de este tipo de figuras, naturalmente dotadas, el Estado sólo interviene para trasladar a la sociedad lo que debiera haber sido realizado por entrega personal y voluntaria de una personalidad extraordinariamente dotada.
La persona elegida en este caso remite a lo que Bustelo denomina la "feminización" de la política social en un doble sentido. Por un lado, el de ser mujer. Ello implica vincular la asistencia -ya que de ello se trata- con el ámbito de la vida doméstica y en ese sentido puede entenderse la restitución de competencias al ámbito familiar históricamente bajo la responsabilidad de la mujer, típico de comunidades tradicionales que según Castel (1997) funcionan como sistemas autorregulados recomponiendo sus desequilibrios a partir de la movilización de sus propios recursos. Ello se da a través de redes de proximidad familiares y locales y es aplicable a la sociedad feudal occidental hasta el año 1.000. Por otro lado, en el mismo sentido planteado por Bustelo, como correlato del "caudillo-patrón", asociado a la figura de la primera dama cuya responsabilidad social es la de proteger a los más desamparados. Con la Fundación, Evita desplazó a la Sociedad de Beneficencia y se colocó a la cabeza, con un perfil marcadamente personalizado, de una actividad que anteriormente estaba en manos de las "damas de la aristocracia".
Con respecto al tipo de organizaciones de la sociedad civil a las que se hace alusión en el decreto de referencia, son aquellas de apoyo surgidas para la atención de beneficiarios, intergradas por aquellos que pueden y deseen ocuparse de los carentes. No están incluidas las organizaciones de base constituidas por los que serían los propios beneficiarios. Ellas no estarían en condiciones de gestionar y administrar los programas que atenderían sus necesidades, respetando criterios de eficiencia y productividad.
Si bien el documento resulta explícito con relación "a la absoluta necesidad de abandonar el modelo del Estado de Bienestar", implica ausencia en términos de defensa de derechos de ciudadanos. +Quiénes son ciudadanos dentro de este contexto? La beneficencia y la caridad
no favorece la formación de ciudadanos en la medida en que promueve actitudes pasivas como la de beneficiarios, carentes, estigmatizados sociales.
En síntesis, los discursos que se desprenden del nivel normativo para la orientación de las políticas sociales en la provincia, se asientan sobre principios diferentes a los de la racionalidad-técnica y la participación- democrática. El personalismo-paternalista se conjuga con una propuesta eficientista.
El punto en común, sin embargo, está dado por el enfoque macro en la concepción de la organización de lo social en términos de redes o "mallas de contención", en la cual las organizaciones del tercer sector son las invitadas de honor.
Antes de caracterizar los diversos tipos de organizaciones que se desarrollaron o reposicionaron en Salta, sus prácticas y sus conflictos en interacción con otros actores, vale una digresión conceptual sobre las asociaciones. Estas son, en términos generales, agrupaciones producto de la identidad o similitud de intereses, valores o sentimientos. Aquellos que los comparten se juntan para compartirlos (valga la redundancia), defenderlos, extenderlos y, a veces imponerlos al resto de la sociedad. Los pactos, en cambio, los acuerdos o negociaciones se establecen entre asociaciones o grupos con intereses, valores, sentimientos o posiciones distintos. Para que sean viables, sin embargo, es necesario partir de un piso mínimo a partir del cual la negociación se haga posible. Implica tolerancia y respeto por el otro y, además, que las posiciones no sean extremadamente antagónicas que impidan encontrar puntos de contacto para el acuerdo.
Los pactos requieren del recurso de lo que Durkheim llamaría solidaridad orgánica, entre diferentes que buscan complementarse. Al interior de las asociaciones, en cambio, la solidaridad que los articula se basa en las similitudes.
Las organizaciones no gubernamentales que aquí nos ocupan son, en todos los casos, asociaciones, la diferencia está dada por aquello que las identifica prioritariamente. Mientras unas comparten principalmente intereses otras se guían en mayor medida por valores.
En la modalidad vigente de implementación de políticas sociales, el fortalecimiento de las instituciones de base apunta, en parte, a estimular el desarrollo de la solidaridad entre aquellos iguales o que comparten un mismo problema, a promover la autogestión en la resolución de sus problemas sociales.
La solidaridad entendida entre uno y otros diferentes, pone fuertemente el acento en el voluntariado, se plantea entonces en términos de apoyo al carente. Para el voluntariado no hay reglas formales, se hace porque se desea, por un sentimiento particular que unos pocos tienen de amor al prójimo. No se formula en términos de derechos y obligaciones, sino de gracia o favores. El pacto y la negociación se daría entre tipos diferentes de ONGs. con intereses y/o valores distintos, unas asistiendo, capacitando o asesorando a las otras, unas que dan y otras que reciben. Lo que habría que reflexionar es hasta que punto se los puede interpretar en términos de acuerdo o más bien es una imposición ya que para las organizaciones receptoras no son muchas las posibilidades de opción.
Las ONGs y sus diversos matices Las transformaciones que tuvieron lugar en el país y la provincia durante los últimos años, implicaron en el espacio político, el surgimiento de nuevas organizaciones intermedias y el reposicionamiento de otras ya existentes.
La distinción inicial se da entre las organizaciones de base y las de apoyo. En las primeras, sus miembros son al mismo tiempo beneficiarios de políticas sociales y las segundas se originan para apoyar a los posibles beneficiarios de esas políticas.
Las de base están conformadas principalmente por centros vecinales, cooperadoras escolares, clubes deportivos, centros de jubilados, mutuales y otras, más recientes surgieron asociaciones de madres en comedores comunitarios, originadas a partir de programas sociales concretos. Su objetivo es la atención de problemáticas definidas, que tienen como destinatarios a la comunidad o a grupos focalizados, orientándose hacia el estado como interlocutor para sus demandas, pero comenzando a incorporar a las ONGs de apoyo como intermediarias. La participación social es el motor de las organizaciones de base, superando a partir de ella, la idea de ser simples "beneficiarios".
Los centros vecinales han estado vinculado históricamente al estado a través de sus demandas. Desde su conformación han trabajado por la obtención de la infraestructura básica y los servicios necesarios para mejorar la calidad de vida.
Las luchas iniciadas por el acceso al agua, la luz o el pavimento, entre otras, los han convertido en referentes reconocidos de sus propias comunidades, pero esto no significa que tengan acceso a las decisiones.
En la actualidad, están en condiciones de reposicionarse frente no solamente al estado provincial, sino también ante la nación, aún cuando este tipo de organizaciones no surgen orientados hacia las políticas sociales, sin embargo se convierten en destinatarios privilegiados de las mismas.
A partir de las prácticas de los propios dirigentes vecinales se percibe lla necesidad y el esfuerzo por incorporar el discurso y los conceptos aprendidos durante la participación en los distintos programas. Naturalizan conceptos como medición de la pobreza en términos de NBI o línea de pobreza, sin llegar a comprender porque su situación de vulnerabilidad está condicionada por tales índices de medición. Se apropian de una manera externa de dichas definiciones y de ciertos valores promovidos por el discurso oficial: fortalecimiento de las instituciones o necesidad de autogestión.
Otro caso importante de considerar es el de los grupos de madres de los comedores comunitarios, que se constituyen a partir de su participación en el programa de comedores comunitarios, su surgimiento está directamente asociado al estado. La participación como "beneficiarias", les permite adquirir mayor dinamismo y poder conformar sus propias organizaciones y generar de esta manera, un espacio propio.
Se construyen a través de nuevas modalidades de trabajo conjunto, que refuerzan la "solidaridad mecánica" según Durkheim, basada en las semejanzas, en la igualdad de sus situaciones de vulnerabilidad.
Las organizaciones de apoyo y el propio estado, les brindan algunos elementos para poder organizarse, utilizando como herramientas: la capacitación, la organización y la participación. Los beneficios o resultados que obtienen de los programas sociales en este caso, exceden la solución inmediata de su problema y son incorporados como "capital social" que les permite continuar participando de otros programas y al mismo tiempo, reforzar su organización.
El nucleamiento en la Asociación de Madres de los comedores comunitarios es una instancia mayor que también han logrado, que le permite colocarse frente al estado como referente privilegiado de estas organizaciones.
Dentro de las organizaciones de apoyo pueden distinguirse tres grandes categorías: las tradicionales, las técnicas y las técnico-partidarias. Las organizaciones incluidas dentro de las llamadas de apoyo, no son homogéneas entre sí, presentan particularidades, no solamente asociadas a su objetivo sino vinculados también, a su forma de acción e inserción en el medio. Las de apoyo en general requieren hoy en día, de un piso mínimo de profesionalización para poder competir, sobre todo por las exigencias de los organismos internacionales y los programas nacionales.
Las tradicionales, están fuertemente asociadas al voluntariado, por un lado las que tienen un perfil religioso y por otro, las que combinan el voluntariado con el trabajo profesional. Estas últimas están orientadas a problemas puntuales, como por ejemplo: discapacitados, síndrome de Down, enfermos de cáncer. Este tipo de ONGs está guiado prioritariamente por valores, tratando de brindar apoyo o soluciones puntuales. La legitimidad de la que gozan no se discute o pone en tela de juicio por parte del estado. Ambos tipos de organizaciones son de antigua data, surgieron con anterioridad a las transformaciones económicas.
En el nuevo escenario pueden reposicionarse cómodamente, gracias principalmente a su estructura y forma de organización basada en el voluntariado. Sin embargo, para su permanencia en este particular "mercado" han debido incorporar modificaciones en la gestión y replantear sus relaciones con el estado, ya no son simples canales "asistenciales" sino que se convirtieron en instituciones con los mismos requisitos, deberes y derechos que aquellas que surgieron para implementar programas sociales. En relación con los fondos, estos se incrementaron, ahora provienen de subsidios provinciales, nacionales y continuan en algunos casos, con donaciones. El aumento y diversidad de los recursos las obligó a introducir formas nuevas de gestión administrativa, para superar la visión que se tenía de ellas como "organizaciones caseras". Son las que se encuentran entre el voluntariado y la profesionalización, las que han podido adaptarse a este perfil más técnico.
Las técnicas asociadas a la promoción del desarrollo, están representadas por las fundaciones, asociaciones, centros de investigación, constituidas por profesionales orientados a capacitar, asesorar y administrar recursos para los programas dirigidos a carenciados. En gran parte de estos casos se combinan ciertos valores de solidaridad y servicio con la posibilidad de un recurso laboral para sus integrantes. Se convierten en nexos de articulación entre las demandas de la comunidad y los programas del estado, se canalizan a través de ellas la ejecución y control de los mismos. La construcción de este nuevo espacio refleja una necesidad sentida, con diferente intensidad, por parte de los involucrados en esta problemática, la generación de mecanismos de participación y solidaridad.
Dentro de este grupo de asociaciones existe diferente grado de cobertura, desde las focalizadas hasta las más amplias.
Las técnico-partidarias, presentan diferentes niveles que van desde aquellas que presentan un perfil más profesional hasta las netamente partidarias. En este último tipo, la selección de "sus beneficiarios" está permeada por la afiliación partidaria, lo que permite canalizar por esta vía la administración de recursos para preservar parcialmente el manejo clientelista, la cooptación de organizaciones de base, además de resolver, también parcialmente, el control sobre las lealtades partidarias. Todas ellas, mantienen vínculos estrechos con partidos políticos (a través de los legisladores), programas nacionales (por sus principales referentes) y organizaciones de base, generando así una relación indirecta con el estado que les permite estar bien posicionados.
Estos lazos resultan beneficiosos en los momentos de buscar información y canales de financiamiento, que les permitan mantenerse entre las mejores posicionadas.
Según los propios involucrados se han creado "corredores de información", a los cuales sólo tienen acceso unos pocos, quebrando de alguna manera la idea de las ONGs, deben ser sustento de valores como: pluralismo, solidaridad y democracia.
Quizás haya que preguntarse si estas organizaciones no están en el límite de lo que Bombarolo (1996) plantea como uno de los requisitos para constituirse en organizaciones de la sociedad civil, "no pertenecer o depender de la estructura del estado". La cuestión reside en de que manera los vínculos o las relaciones de poder, que las organizaciones han ido constuyendo a través de las trayectorias de sus integrantes, las convierten en ONGs a medio camino entre el estado y la sociedad civil, no pudiendo superar claramente la línea divisoria.
Las redes explícitas o no, entre las organizaciones intermedias se dan de hecho, en algunos casos buscando el rédito político-partidario necesario, el beneficio regional o lealtades "de amistad".
La percepción desde las mismas organizaciones con respecto al surgimiento es diferente. Para algunos la cuestión no se centra en que el estado cedió terreno, sino en que "abrió la puerta" y de allí en adelante son las propias organizaciones las que han ido creando su propio lugar. Otros en cambio, consideran como Fernández Nogueira, que ante el retroceso del estado en tareas asociadas a la equidad y la solidaridad social, ".. presentan una alternativa".
La creación del Consejo Consultivo Provincial, cuya convocatoria estuvo auspiciada por el CENOC, es un ejemplo del doble juego entre "permiso y aval" por parte del estado y por otro lado, la generación y construcción del espacio propio. La búsqueda de este protagonismo, está centrada en la idea de demostrar una imagen consolidada, de organizaciones capaces de llevar adelante los programas sociales que el estado y organismos internacionales ponen en sus manos. La organización del Consejo Consultivo Regional sobre la "base de la transparencia y la participación ampliada" según sus propios protagonistas, permite acceder a una instancia superior que es obtener representatividad ante el Consejo Consultivo Nacional.
Este último, mantiene reuniones mensuales con los encargados de planificar y decidir sobre las políticas sociales nacionales.
Luchas y confrontaciones Este es el panorama de los nuevos y viejos actores reposicionados, en el campo de la denominada sociedad civil. La coexistencia de los mismos está atravesada por diferentes conflictos entre ONGs, con la burocracia estatal nacional y provincial y con dirigentes políticos.
Un primer nivel de conflicto a tener en cuenta es el que se presenta entre el ámbito nacional y provincial, las relaciones nación-provincia no son sencillas, tanto a nivel político como entre la tecno-burocracia. Lo que está en juego en esa confrontación son luchas por espacios de poder y por el control de los recursos del estado, de créditos y subsidios internacionales. Esta confrontación no es nueva pero adquiere un nuevo carácter. Anteriormente, las políticas nacionales, a través de las cuales provenía la mayor parte de los recursos, eran centralizadas y estaban claramente definidas. Las críticas realizadas desde las provincias y los conflictos eran por incremento de los recursos y por la escasa incumbencia que tenían desde el ámbito local para definir los criterios de las políticas. La falta de adecuación entre las acciones y los resultados se la percibía parcialmente como consecuencia de que las decisiones y los diseños se gestaban en un escritorio en Buenos Aires, lejos de la realidad problemática que se quería atender. En la actualidad los conflictos se agudizan, por la ambivalencia del discurso nacional que postula la implementación de políticas descentralizadas pero que se mantienen fuertemente centralizadas en algunos de sus aspectos (supra); por los distintos niveles de profesionalización de la tecno- burocracia y particularmente, lo más novedoso, por la incorporación de nuevos actores en el escenario de las políticas sociales: las ONGs. de carácter técnico, en términos generales. No se percibe la posibilidad de un trabajo complementario, son más bien vistas como competencia ya que a través de ellas se "filtran" parte de los recursos que anteriormente eran administrados por los organismos provinciales de Bienestar Social y, por otra parte, se colocan en el medio, entre el estado y los beneficiarios, dificultando parcialmente la cooptación y el clientelismo político a través de esta vía. Para los funcionarios locales, el "protagonismo" que las mismas están adquiriendo se debe al papel que se les asigna desde los programas nacionales. A ello se suma el esfuerzo por parte de las mismas para alcanzar un buen posicionamiento en este espacio, el que se puso de manifiesto en la activa participación que desplegaron para la reciente constitución del Consejo Consultivo de las ONGs. en la provincia (supra).
Otro nivel de confrontación y luchas que, en parte, se superpone con el anterior es entre funcionarios provinciales y las que denominamos ONGs. de carácter técnico-partidarias. Estas pueden interpretarse como consecuencia del desplazamiento del campo de la disputa por el control sobre los recursos y de la clientela política desde el aparato del estado hacia la sociedad civil a través de la creación de ONGs (en cierto sentido travestidas) por parte de dirigentes políticos y legisladores para captar parte de los recursos y mantener la clientela política. Por otra parte, dentro de este tipo de organizaciones, aquellas que adoptaron un perfil más profesionalizado lograron un buen nivel de articulación y constitución de alianzas con los responsables de programas nacionales, hay varios ejemplos de coordinadores locales de programas nacionales que, a su vez, son miembros activos de alguna de dichas ONGs. Estas vinculaciones se interponen como un obstáculo adicional entre unas y otros. La percepción de algunos representantes activos de estas organizaciones es de una difícil articulación con los funcionarios provinciales, aún habría mucha superposición y muchos espacios vacíos. La desconfianza es mutua y ello dificulta el trabajo por la resistencia a reconocer que estas entidades pueden cumplir mejor que el estado este rol. Sin embargo, lo presentan como un conflicto transitorio que irá recomponiéndose a medida que se venzan las resistencias, se reconozcan las ventajas de esta transferencia de responsabilidades y el protagonismo que está llamado a jugar el tercer sector. Para una de las entrevistadas el decreto de referencia sobre la transformación de las relaciones entre estado y sociedad civil es el marco teórico, el referente conceptual que jerarquiza y potencia a las ONGs. pero que aún cuesta poner en acción.
Un tercer nivel de luchas se establece entre los distintos tipos de organizaciones de apoyo y dentro de cada uno. Del total de organizaciones de apoyo que existen en la provincia, son muy pocas las que realmente acceden de manera más o menos sistemática a gerenciar proyectos y captar recursos. Según los criterios de inclusión el número puede variar entre siete y diez. Es preciso tener en cuenta que las ONGs técnico-político, son las que están mejor posicionadas en este nuevo "mercado social". Entre las tradicionales las que consiguieron reposicionarse mantienen ciertos subsidios provinciales y acceden adicionalmente a la administración de programas sociales nacionales particularmente vinculados con la problemática que atienden.
Uno de los problemas reconocidos es respecto a la privatización de los canales de información para acceder a los programas. Existen circuitos cerrados por donde transita la información, siendo su acceso claramente privilegiado para los que mantienen vinculos partidarios. la existencia de dichos "corredores de información" ha sido reconocido por algunos de los integrantes de las ONGs que logran acceder. También reconocen que "las luchas aún son despiadadas" para acceder al manejo de fondos y posicionarse lo mejor posible. La construcción de un espacio propio se percibe como una tarea compleja en la que queda aún camino por recorrer. Las técnicas orientadas al desarrollo, que no tienen vinculaciones partidarias son las que mayores dificultades presentan primero, para acceder a la información; si logran acceder la dificultad se presenta a la hora de la selección; si logran pasar las barreras anteriores deben conseguir mantenerse sin ser desplazadas. Los conflictos más abiertos se presentan en períodos pre- eleccionarios en los cuales se agudizan las presiones para desplazar a aquellas que no tienen vínculos partidarios. Desde sus representantes las luchas también se vinculan con la idea de propiedad privada sobre los distintos programas, beneficiarios o espacios territoriales.
Tanto las partidarias como las puramente técnicas, tienen dificultades de articulación con los funcionarios provinciales, sin embargo estas son más marcadas entre las segundas verdaderas convidadas de piedra para los representantes gubernamentales. Los conflictos son menores, o tienen menor visibilidad con las ONGs que aquí denominamos tradicionales, por su origen y por su mayor vinculación con el voluntario.
Hay un último nivel de conflicto percibido en este nuevo escenario pero diferenciado de los anteriores, este es entre las propias organizaciones de base. Estas no confrontan
abiertamente con las de apoyo, principalmente porque no hay disputa por los mismos espacios de poder, los representantes de las organizaciones de base, como ya se vio, más bien buscan congraciarse con aquellos de las de apoyo al igual que con los funcionarios o dirigentes políticos ya que se presentan como caminos posibles para la satisfacción de algunas de sus necesidades. Las organizaciones políticas principalmente buscan captarlos para mantener la clientela y para hacer viables algunos programas que les permiten sobrevivir, este último objetivo es compartido por las técnicas.
El mantenimiento o reproducción de este vínculo es reconocido por los propios beneficiarios. Estos tienen una visión de programas segmentados, ya que esta particularidad los convierte en "cautivos" de determinada organización o programa por la urgencia de solucionar sus necesidades.
Esta paradoja se refleja en el discurso ambivalente de algunos dirigentes vecinales cuando opinan sobre los programas: en principio son buenos porque solucionan necesidades pero los programas también son dádivas, paliativos. En casi todas las reuniones mantenidas con grupos de base el reclamo permanente y sostenido es por fuentes de trabajo.
Los conflictos, en cambio, se trasladan a las propias organizaciones barriales a partir de la puja por acceder a la oferta de programas sociales. Estas disputas son por pequeños espacios de poder que se adquieren al ser seleccionados para la implementación de determinados programas. Otro tipo de conflicto surge a la hora de definir quienes serán los beneficiarios de dichos programas. Por una parte, cuando los criterios de selección son impuestos desde fuera, si estos no se consideran "justos" no son necesariamente respetados. En otras situaciones reclaman garantes externos, en general profesionales vinculados al tema, como una forma de dirimir los conflictos vinculados a la selección de los beneficiarios.
Como plantea Tenti (1992) los problemas de representación no resueltos constituyen un obstáculo para la acción colectiva en las organizaciones barriales, entre las que también se filtra el modelo "caudillo-patrón". Esta falta de confianza en su propia representación produce un quiebre parcial de las solidaridades vecinales. Un ejemplo paradigmático del tema de la representación se presenta en la Asociación de Madres de Comedores Comunitarios, quienes eligieron como presidenta a una dirigente política, ex-directora de Promoción Social de la Pcia. Esta elección puede tener dos lecturas, en términos de dificultades de asumir la propia representación pero también puede enternderse como una estrategia orientada a tener una mejor y más directa llegada a las posibles ofertas de programas sociales.
Comentarios finales Lo que viene ocurriendo en los últimos años es la remercantilización en la prestación de ciertos servicios vinculados a la reproducción social que, como plantea Esping-Andersen, durante el apogeo de los Estados de Bienestar habían sido parcialmente desmercantilizados. Ello se da junto a la fragilización creciente de las relaciones laborales. En la marcada división de funciones promovida en la reforma del estado, a los servicios privatizados que ofrece el mercado sólo pueden acceder aquellos en condiciones de pagarlos, las organizaciones de la sociedad civil, a través de organizaciones voluntarias y de la familia, se ocupan de los que caen fuera, de los desafiliados. Hasta aquí, lo planteado responde a los objetivos propuestos acorde con la lógica del modelo que busca imponerse a la sociedad.
Se crea con ello un nuevo espacio de actores (con una combinatoria variada de intereses y valores) donde compiten entre ellos por el acceso a los recursos vía la presentación de proyectos cuya oferta está cautiva de los "informados" y a su vez conquistan clientes (nucleados en ONGs. de base) para ofrecer los servicios y/o captar o mantener la clientela política. Se instaló un modelo de beneficencia clientelística que tiene su propio mercado, un mercado de segunda, en el cual lo que se transforma en mercancia no son los servicios sino los programas. A través de ellos se viabiliza el funcionamiento de algunas ONGs. que por esta vía reinsertan a sus miembros en el mercado de trabajo. También permiten la cooptación, recolocando el clientelismo en un nuevo espacio.
La paradoja que queremos dejar planteada es la de la coexistencia del modelo caudillo-patrón junto a la mercantilización creciente de los servicios y de las relaciones sociales y políticas, por un lado y, por otro, un discurso - expresado a través de algunos programas nacionales- en el que se estimula la participación, la solidaridad y la autogestión como prácticas democráticas.
Resultados El surgimiento y reposicionamiento de ONGs., si bien implica nuevas formas de relación entre estado y sociedad, es en el marco de la implementación de políticas focalizadas y se realiza en un espacio social y político fuertemente marcado por diferencias y jerarquías. Las ONGs. de base, más que ocupar un lugar protagónico, parecen oscilar entre el aprendizaje forzoso para acceder a los beneficios, el clientelísmo y algunos beneficios parciales de cierta capacitación y participación en la instancia comunitaria.
No se trata de "un reequilibramiento en la correlación de poder" a partir de la recuperación de la participación social o, por lo menos, este reequilibramiento no implica una mejor distribución del poder entre los actores sociales involucrados.
Si hay algún protagonismo este es de las ONGs para beneficiarios y, dentro de ellas, algunas religiosas y técnico-políticas. Las de base, tienen más presencia, quizás mayor legitimación, pero no necesariamente mayor poder.
Metodología Por un lado se analizan fuentes secundarias: Ley de Reforma Estado Provincial, 20 decretos de necesidad y urgencia del Gobierno de Juan Carlos Romero, estatutos de constitución de ONGs de diferentes tipos y fundamentación de algunos programas sociales a través de resoluciones de creación y diseño de los mismos.
Por otro lado, se realizan entrevistas a representantes de los distintos tipos de ONG y a miembros del Consejo Consultivo para las Políticas Sociales, conformado por ONGs. de base y técnicas. Se trabaja también con la técnica de Grupos Motivacionales con beneficiarios y gestores barriales de proyectos sociales.
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