TRANSFORMACIONES EN LAS FORMAS ORGANIZATIVAS DE LOS SECTORES POPULARES PARA LA RESOLUCION DE PROBLEMAS HABITACIONALES.

EL CASO DEL BARRIO SANTA MARIA DEL MUNICIPIO DE QUILMES, 1980 -1996.

Máximo Lanzetta (Becario de investigación UBACYT. Instituto de Investigaciones "Gino Germani", Facultad de Ciencias Sociales, UBA).

1. Introducción.

El trabajo es parte de un proyecto de investigación donde se analiza la definición de las políticas públicas orientadas a la regularización dominial y la provisión de agua potable para pobladores de sectores populares de un barrio del segundo cordón del conurbano bonaerense, barrio Santa María en el municipio de Quilmes en el período 1980- 1996. El estudio se circunscribe a un sector del barrio, delimitado territorialmente por la jurisdicción de tres de las cinco sociedades de fomento existentes1 . En esta presentación vamos a analizar las transformaciones en las formas organizativas de los sectores populares y las distintas lógicas de intervención en los procesos de gestión urbana en las políticas antes señaladas.

2. El barrio Santa María.

El barrio Santa María cuenta con una población cercana a las 23.000 habitantes a la que podemos caracterizarla como "sectores populares"2 , y constituye la base social de los actores barriales. El barrio tiene aproximadamente unos 40 años de existencia, reconociendo distintos procesos de poblamiento que se constituyeron bajo tres modalidades de ocupación. Las primeras tierras ocupadas están ubicadas en las inmediaciones del Camino Gral. Belgrano, allí se instaló una barriada entorno a algunos viejos comercios, la conformación urbana de dicho sector sigue la estructuración villera (calles estrechas y manzanas densamente pobladas y con pasillos). En la década del '60 la fracción de tierra que está ubicada detrás de esta primera estructura villera es un descampado con escasas casas. Aquí la historia se divide. La mayor parte del barrio fue ocupado por medio de un loteo, que finalmente resultó ser una estafa, se trataba de un loteo clandestino. Finalmente, en los años '80 se establecieron algunas tomas de tierra (respetando la traza de las calles y las dimensiones mínimas de los lotes) a lo largo de la traza del proyectado Acceso Sudoeste (tierras fiscales nacionales). La ocupación se desarrolló principalmente en forma paulatina y supuso la generación de algunos focos de fuerte conflicto en los procesos de invasión organizada.

3. Organizaciones barriales en el barrio Santa María (1980- 1996). Presentación.

Los actores sociales que estamos estudiando, son organizaciones sociales de base territorial que despliegan acciones asociadas a la configuración del hábitat. En nuestro caso, para el sector del barrio Santa María al que se circunscribe el análisis, contamos con 3 Sociedades de Fomento (SF), nucleadas con otras dos en una organización barrial de segundo grado, la Comisión de Tierras (CT). El origen de las primeras de ellas se remonta a unos 30 años (SF Viejobueno), más reciente son la SF Villa IAPI (1982) y SF Santa María (1982 y 1991 respectivamente) estando estrechamente vinculadas en su origen a la regularización dominial de tierras que luego pasaran a ser provinciales (1982). Paralelamente aparecen dos cooperativas (1995), inicialmente vinculadas al Programa Arraigo3 y un intento de formación de una organización de segundo grado, una Coordinadora de Cooperativas del Programa Arraigo.

4. Formas organizativas.

El problema de la pertenencia a la organización, definición de la membrecía.Desde el punto de vista sistémico-funcioanlista (el llamado "modelo mecánico" según Crozier, M. 1993), que privilegia los roles formales como estructurante de la convivencia en la organización, la figura del "socio" en nuestro caso (tanto de las S.F. como de las cooperativas) constituye el criterio básico para establecer la membrecía de un individuo a la organización y el sujeto de derecho. La figura del "socio"4 determina a los agentes con derecho a voto y con posibilidad de ser elegidos como parte del órgano colegiado que tiene a su cargo la conducción. Incluso el socio debe tener derecho exclusivo a participar en las asambleas. Sin embargo, en los casos analizados, éste último criterio tiende a ser desplazado por otro más abarcativo, en el cual se incluye como miembro con capacidad de voto al conjunto de personas (que representan familias) que viven dentro de la jurisdicción territorial de la organización, en especial cuando se trata de asambleas extraordinarias en las que se discuten temas puntuales. Esta última variante surge del hecho de que las organizaciones barriales estudiadas se definen en función de una territorialidad, dentro de la cual intentan ejercen el monopolio de la mediación entre los pobladores y las autoridades gubernamentales en todos los temas vinculados al hábitat en general. Surge así un segundo criterio formal de pertenencia (amplia) a la organización barrial: son miembros de la misma todos aquellos que residen en el área territorial que se encuentran bajo su jurisdicción o área de acción.

Los dos criterios formales de definición de la membrecía de la organización en ocasiones entran en conflicto, dando lugar a una discusión entre socios y no socios acerca del sujeto de derechos de la organización. Estos conflictos fueron más agudos en las cooperativas vinculadas al Programa Arraigo que en las sociedades de fomento5 , debido a que las primeras tienen una proporción de socios mayor6 respecto al conjunto de pobladores que se encuentran asentados dentro de su área de acción7 .El "modelo estratégico" propuesto por Crozier (1993), plantea que los individuos solo pueden alcanzar sus objetivos ejerciendo relaciones de poder, pero éstas no pueden ser establecidas entre los miembros de la organización más que cuando se persiguen objetivos colectivos, los contenidos de los últimos, fija los límites que condicionan los juegos de negociación entre los miembros de la organización, en cuyo marco los miembros tejen estrategias de acción (Crozier, M. y Friedberg, E. 1990). A partir del análisis de las distintas maneras en que los miembros se vinculan a la organización, podemos avanzar en una comprensión acerca de los distintas modalidades en que cada poblador asentado dentro de la jurisdicción de una organización barrial (pertenencia formal amplia) establece su condición de miembro de la misma. Los cuatro modos de membrecía, dan cuenta de niveles distintos en los cuales la organización se constituye.

a) "vecino no participante". Refiere a los pobladores que habitan dentro de la jurisdicción de una organización barrial, pero no forman parte de las actividades regulares de la organización. Las principales situaciones están dadas por: pobladores que tenían una motivación específica y que ya resolvieron (generalmente vinculada al logro de la tenencia legal de las tierras); pobladores con escaso o nulo interés en poseer la tenencia legal de las tierras; pobladores que buscan resolver sus problemas de hábitat apelando a la inserción de otras organizaciones: políticas, religiosas, o bien organizaciones informales estructuradas por lazos de parentesco para la ayuda mutua o de grupos de vecinos para fines puntuales.

b) Los "vecinos participantes", son los pobladores que se vinculan de manera material y sostenida en el tiempo, participan de alguna de las actividades que regularmente desarrolla la organización, dando lugar a la creación de una identidad de pertenencia a la organización. Las situaciones son diversas y podemos señalar algunas de ellas: pobladores que mantienen un alto interés vinculado a las temáticas de intervención de las organizaciones barriales (la regularización dominial o servicios públicos); quienes son beneficiarios de alguno de los planes asistenciales que administra la organización; pobladores que participan en actividades deportivas y recreativas de la organización barrial (principalmente fútbol infantil); y quienes participan de actividades sociales (bingos, peñas, etc.).

Dentro de los "vecinos participantes", merecen un tratamiento particular un núcleo de ellos que constituyen lo que denominamos "la organización como grupo", conformada por los "dirigentes" y el núcleo más próximo de "responsables". El grupo desarrolla lazos de confianza mutua y lealtad, que permite que el mismo se constituya en el ámbito donde de manera informal se conversan los temas en profundidad, planteando las dudas y posibles alternativas. La "organización como grupo" entra en escena cuando se está ante procesos de negociación con el estado y también cuando se está en los momentos previos a presentar una propuesta a los vecinos. El "grupo" discute los contenidos de las posiciones y la estrategia para que los "dirigentes" luego las defiendan.

La figura del sujeto "responsable" surge como una construcción práctica y discursiva en la relación que se establece entre los "vecinos participantes" que de manera activa forman parte del proceso de definición de las actividades y el ó los máximos dirigentes de la organización. Los últimos aparecen volcados con una mayor dedicación temporal al desarrollo de la organización (generalmente todos los días), mientras que los "responsables" se involucran en los debates y en el sostenimiento de las actividades de la organización con menor disponibilidad temporal (generalmente los fines de semana).

La figura de "responsable" adopta características distintas, estas diferencias están marcadas por una construcción discursiva que connota cambios sustantivos en el modo en que se establece la relación entre "dirigentes" y "responsables". Podemos construir dos categorías de "responsables": "responsable-comprometido" y "responsable- colaborador".

Los llamados "responsables-comprometidos" son aquellos miembros que participan activamente en las tareas de la organización con alta capacidad de iniciativa, generalmente se constituyen en referentes o autoridad de actividades descentralizadas como las comisiones para un tema determinado. La figura discursiva del "comprometido" tiene lugar principalmente en las sociedades de fomento en el período 1980-1987, y en parte en la SF Santa María entre 1994-1996.

Los "responsables-colaboradores", hacen alusión a un tipo de vínculo entre responsables y dirigentes, donde los primeros tienen poca capacidad de iniciativa propia y tienden a constituirse en ejecutores de actividades programadas por los dirigentes. El colaborador es aquel que "ayuda". Históricamente lo ubicamos en el período 1987- 1996, con la salvedad ya señalada de la SF Santa María.

"Los fines de semana vienen, ayudan... Lo que pasa que acá los muchachos trabajan, un poco los que estamos en el municipio estamos más tiempo."

El "dirigente" como sujeto se constituye en una serie de relaciones prácticas y discursivas que coloca a ciertos agentes en la cúspide del proceso de toma de decisiones de la organización. Cumple una función al interior de la estructura de la organización en la cual debe tender a coordinar los distintos intereses que se ponen en juego. La o las personas que detentan el rol dirigente pueden no ocupar en la estructura organizativa el lugar formal de máxima autoridad. Diferenciamos tres planos de relaciones en las que se constituye el sujeto "dirigente": a) en relación con las instancias gubernamentales como referente de la organización barrial; b) en relación con los vecinos participantes de la organización como aquel que dispone de tiempo, capacidad de gestión y capacidad discursiva para constituir a los otros en "responsables"; y c) en relación con los vecinos en general como aquel que satisface necesidades sentidas colectivamente, "consigue cosas para el barrio".

Las cuatro modalidades de vinculación de los miembros con la organización que hemos descripto, plantean cuatro niveles diferenciados de relaciones sociales en los cuales se constituye el hecho organizativo. De este modo, la acción de la organización y la capacidad de intervención en los procesos de gestión urbana, aparece como un fenómeno social que surge, entre otras cosas, de la manera particular en que se articulan los cuatro niveles de pertenencia señalados ante una situación determinada.

5. Proceso de toma de decisiones.

Los actores al interior de un sistema, en nuestro caso los miembros al interior de la organización, disponen de un margen de libertad para desplegar sus estrategias de acción al interior de la organización. Las relaciones de poder constituyen el mecanismo a partir del cual se regula el conjunto de estrategias particulares que se tejen dentro de la organización, el mismo puede ser entendido como un juego de negociaciones (Crozier y Friedberg 1990). Claro que puede adoptar un carácter severamente restrictivo de los márgenes de libertad de los actores, pero ésta es sólo una posibilidad entre otras.

Los procedimientos legales fijan los principales mecanismos de los procesos de toma de decisión dentro de lo que denominamos el "modelo mecánico" (Crozier, M. 1993). Si bien este modelo no nos explica los modos en que se estructuran las prácticas del proceso de decisión, fijan ciertas pautas dentro de las cuales se tejen los procesos concretos. A partir del análisis desarrollado para las organizaciones de primer grado, podemos señalar dos modalidades tipo del proceso de toma de decisiones en el período analizado.

* Modelo de participación ampliada: Referimos al proceso de toma de decisiones en el cual, por un lado, es dominante la membrecía del tipo "vecino participante", al tiempo que existen espacios de diálogo y definición de líneas de acción donde éstos pueden intervenir de manera activa (tales como las asambleas y comisiones). Por otro lado, la "organización como grupo", no sólo abre los espacios de diálogo con el conjunto de los miembros de la organización, sino que a su interior los "responsables" se constituyen en agentes con iniciativas propias ("comprometidos") frente a los "dirigentes" y el conjunto de los miembros.

Lo llamamos de participación ampliada, porque mas allá de las convocatorias formales a elecciones y asambleas ordinarias, se trata de un conjunto de relaciones sociales que tiende optimizar los espacios formales para la expresión de los intereses de cada miembro al interior de la organización. Esto combinado con una cantidad de "responsables" con capacidad para hacerse cargo de tareas descentralizadas, amplía la capacidad de acción de la organización y mejora el nivel de consenso y legitimidad de las estrategias colectivas que resultan de este procedimiento. El caso más puro en nuestro estudio está dado por las sociedades de fomento en el período 1980-1987; con ciertas salvedades, en particular por la relación al interior de la "organización como grupo" puede clasificarse en esta modalidad a la Cooperativa Villa IAPI, especialmente hasta 1995.

* Modelo de participación restringida Hacemos alusión aquí, al proceso en el cual tiende a ser mayoritarios los "vecinos no participantes" como miembros de la organización, estando los espacios de participación en las decisiones reducidos a los formales (elecciones y asambleas ordinarias). En la relación interna de la "organización como grupo" los responsables se constituyen en "colaboradores" de los dirigentes, concentrándose en éstos últimos la iniciativa acerca de las estrategias a seguir por parte de la organización.

Decimos participación restringida, porque si bien formalmente se cumplen las normas de participación mínima que garanticen el funcionamiento "mecánico" de la organización (elección de autoridades y asamblea ordinaria), esto no asegura la expresión de los intereses y el despliegue de las estrategias de los miembros de la organización frente a un problema dado. La incapacidad por parte de la organización de procesar en el juego de las negociaciones las estrategias particulares de los miembros redunda en una deslegitimación de las estrategias colectivas fijadas centralmente por la "organización como grupo", donde el dirigente tiene un papel dominante.

Podemos identificar como típica de ésta modalidad de proceso de toma de decisión a las sociedades de fomento en el período 1987-1996, y con rasgos aún más acentuados la Cooperativa Juntos por la Tierra.

Las organizaciones de segundo grado presentan una matriz muy distinta, tanto por su naturaleza (los miembros son organizaciones), como del proceso de toma de decisión.

Podemos indicar que las redes de organizaciones de primer grado puede estructurar acuerdos que pueden tener carácter "vinculante", cuando las organizaciones se someten a la resolución resultante, o bien "no vinculante", en los casos contrarios. En el caso estudiado, cuando las resoluciones han tenido un carácter vinculante, ha servido para potenciar la capacidad de acción de las organizaciones miembro frente a otros actores, en particular ante el gobierno.

6. Recursos disponibles.

Los recursos constituyen un conjunto de elementos que la organización dispone para alcanzar los objetivos colectivos. Giddens (1995) diferencia dos tipos de recursos: los recursos de asignación y los recursos de autoridad. Los primeros refieren a los bienes materiales (aspectos materiales del ambiente, medios de producción y bienes producidos), mientras que los recursos de autoridad están conformados por la organización de espacios de encuentro entre las personas, la producción y reproducción de relaciones sociales en asociación mutua y la organización de oportunidades para la expresión y el desarrollo. Giddens (1995) indica que "el aumento de recursos materiales es fundamental para la expansión del poder, pero no es posible desarrollar recursos de asignación sin la transmutación de recursos de autoridad"8 . De esta manera, la disposición de bienes materiales no alcanza para dar cuenta de las estrategias que la organización es capaz de trazar y efectivizar en los procesos de gestión. Es necesario sumar factores como el proceso de toma de decisiones, las redes de actores en las que participa y los recursos culturales o simbólicos, en particular de los dirigentes.Desde el punto de vista del manejo de recursos materiales existe una notable diferencia entre las sociedades de fomento y las cooperativas vinculadas al Programa Arraigo. Las primeras cuentan con una sede institucional, pero no logran una recaudación mensual acorde a los gastos de funcionamiento, muchos de los cuales deben ser afrontados por los mismos dirigentes.

Muchas de las mejoras edilicias fueron realizadas gracias a esfuerzos de los vecinos, aportes del estado y de algún político. El caso de las cooperativas es distinto, el mismo Programa Arraigo le permitía cobrar junto con la tierra un canon en conceptos de gastos administrativos, además del fondo generado a partir de la cuota social, ésto le posibilitó a una de ellas la contratación de profesionales, el equipamiento de las oficinas, etc. En el caso de las organizaciones de segundo grado, la disponibilidad de recursos materiales dependía de la que pudieran proveer para casos específicos las organizaciones miembro, sin manejar recursos propios.

Respecto a los recursos culturales, cabe señalar que en el caso de las SF, muchos de sus miembros cuentan con amplia trayectoria en la dirigencia barrial, y la mayoría pasaron por la experiencia de haber participado en la CT en los tiempos de mayor fortaleza. Esta experiencia se muestra en la capacidad de gestión que tienen frente al municipio e incluso al gobierno provincial, sus estructuras y lógicas de funcionamiento no les son desconocidas. Este capital cultural es detentado por quienes forman parte de la "organización como grupo" y en especial por los dirigentes, no evidenciándose un proceso de socialización de nuevas generaciones, lo que da por resultado la falta notable de cuadros medios en las organizaciones barriales.

Las cooperativas presentan una situación muy desigual. En el caso de la Cooperativa Villa IAPI, su máximo dirigente es un joven que posee sobrada experiencia de gestión, mientras que los miembros de la Cooperativa Juntos por la Tierra no tenían experiencia previa de participación social o política.

7. Estrategias y objetivos

Los objetivos colectivos o "fines organizativos", constituye uno de los aspectos centrales que definen a la organización como actor, ya que indica el propósito con el cual la organización se inserta en el sistema de relaciones entre actores que definen los procesos de gestión urbana que nos preocupan. Vamos a considerar como objetivos de la organización a las metas más relevantes que, dentro de un determinado período histórico, la organización busca concretar mediante la acción directa o la negociación ante el estado. En el proceso de formulación de los objetivos reconocemos al menos dos factores convergentes que lo constituyen. Primero, el proceso de toma de decisiones, donde los miembros negocian y definen las prioridades a seguir por la organización (estrategia). Segundo, existe una adecuación y reformulación de los objetivos en el marco del juego de relaciones que se establecen entre los distintos actores sociales involucrados en los procesos de gestión (táctica). El complejo proceso por medio del cual los objetivos de la organización son formulados y reformulados, hace que los mismos "no sean necesariamente unos fines consistentes entre sí"9 .* 1980 - 1983 "... las cosas que queríamos... era el tema de la tierra".En éste período, las carencias de la población eran casi totales en términos de hábitat. No obstante, el conjunto de las organizaciones concentra sus esfuerzos en el logro de un instrumento jurídico que les permita regularizar la tenencia de la tierra. Los dirigentes de las organizaciones barriales comienzan a negociar con el estado una salida posible, en un contexto social y político poco favorable para los asentamientos de sectores populares de la zona sur del Gran Buenos Aires: gobierno militar y represión a las tomas de tierras (Izaguirre, I. y Aristizabal, Z.; 1988).

Aquí la experiencia en la participación política de algunos de los dirigentes10 de la Comisión de Tierras juega un factor importante en el modo en que el objetivo es formulado (concentración de la demanda en el tema de la regularización dominial) y justificado (utilización de la figura de "estafados" para constituirse en sujeto de derecho de una política de regularización dominial) ante las autoridades de facto de la época. Finalmente el objetivo es alcanzado para las tierras provinciales.

* 1983-1987 El retorno de la democracia coincide con el período de implementación de la política de regularización dominial de las tierras provinciales. Este contexto resulta favorable para desarrollar una nueva estrategia de intervención caracterizada por la diversificación de las demandas asociadas al mejoramiento del hábitat: mejoramiento de la provisión de agua, pavimentación de calles internas, e instalación de equipamiento comunitario (principalmente servicios sanitarios y educativos), que se suman a la demanda de regularización dominial de las tierras (implementación de la ley 10.061 y gestión por la porción de tierras fiscales nacionales).

*1987-1995 Las organizaciones con jurisdicción en tierras provinciales, se encuentran con un panorama diverso de intereses de los pobladores, debido, entre otras cosas, al modo dispar en que avanza el proceso de regularización dominial. Quienes alcanzan la propiedad del lote plantean demandas vinculadas a más y mejores servicios (agua, energía eléctrica, gas natural, pavimentación, escuelas, etc.), mientras los otros demandan en mayor medida la regularización dominial, aunque al compás del proceso de privatización y regularización de los servicios públicos, muchos comienzan de desistir, por la imposibilidad de hacer frente a los costos. Estos procesos de fragmentación interna de los intereses de los pobladores obliga a los dirigentes a establecer objetivos diferenciados por sectores sociales. Con la profundización de la crisis social, las organizaciones barriales pasan a ejecutar programas asistenciales de alimentación hasta 1995, al mismo tiempo desarrollan actividades de contención social, tal como el fútbol infantil: "para sacarlos de la calle..".

Este período se caracteriza por la profundización del proceso de diversificación de objetivos.

8. Relación con otros actores.

Para lograr los objetivos que las organización barriales se proponen alcanzar es necesario, en la mayoría de los casos, interactuar con otros actores sociales: instancias gubernamentales, partidos políticos, organizaciones religiosas, organizaciones no gubernamentales (ONGs) y otras organizaciones barriales. En este sentido las redes de relaciones que la organización barrial establece y en las cuales se involucra para desarrollar sus estrategias, constituyen un recurso de la organización.

En la relación con los organismos gubernamentales pueden caracterizarse tres sistema de mediación estado-sociedad local en el período analizado (Lanzetta, M. 1996). Entre 1980 y 1983, las organizaciones barriales mantuvieron una posición firme, poco concedente en el juego de negociación, a este tipo de posición la llamaremos "reivindicativa". En nuestro caso, las organizaciones barriales debieron construir un sujeto de derecho bajo la figura de "estafado" para que las autoridades gubernamentales abran el espacio de negociación y dispongan alguna medida que satisfaga los objetivos planteados por la organización.

En el período 1983-1987, la modalidad reivindicativa se acentúa con la entrada de la democracia, retirado el gobierno militar es posible articular un discurso apoyado en la figura del ciudadano y legitimando el conjunto de objetivos planteados como "derechos sociales". El gobierno municipal tuvo un particular acercamiento a las organizaciones barriales, entablando en muchos casos relaciones de cooperación en los procesos de implementación de políticas, tal el caso de la regularización de tierras provinciales como el mejoramiento del sistema de agua corriente.

"Yo reconozco aunque no sea de mi partido a la gente que ayuda. Yo siempre digo que los radicales ... acá adentro del barrio hicieron...".

Entre 1987-1995 se modifica sustancialmente el modo de relación entre el municipio y las organizaciones barriales, con la llegada al gobierno local del Partido Justicialista (PJ). Las autoridades municipales van a exigir a las organizaciones barriales que subordinen sus reivindicaciones a la lógica de actuación del gobierno, para lo cual se apela a la mediación del partido político gobernante. Las organizaciones barriales pasan a tener una posición más concedente de sus objetivos frente a las autoridades gubernamentales. Este tipo de relación fue menos rígida durante el período 1991-1995, dependiendo en muchos casos del organismo municipal interviniente.

La relación de las organizaciones barriales con el estado nacional, en el proceso de gestión del Programa Arraigo estuvo caracterizado en un primer momento por una actitud reivindicativa de las organizaciones barriales involucradas. Las organizaciones pasarán de una etapa de confrontación e intransigencia respecto a sus estrategias, a una de mayor concesión ante el gobierno nacional y provincial (aceptación de las condiciones del boleto de Compra - Venta, asumir costos de subdivisión del macizo, etc.). Esto valió en muchos casos para alcanzar algunos objetivos, como el plan de viviendas o la aprobación de los planos de subdivisión de lotes.

"El Programa Arraigo, no es un programa social, le da a la institución el problema".

Las organizaciones de segundo grado mantuvieron una posición "reivindicativa" ante distintas instancias gubernamentales. En el caso de la CT, luego de 1987 pierde peso ante el estado. Hacia fines de 1995 y mediados de 1996, la experiencia de la Coordinadora entra en una etapa de dilación, y avanza la iniciativa de las autoridades del Programa Arraigo, quienes organizan talleres, en los cuales los funcionarios se colocan como "representantes" de las cooperativa ante otras instancias gubernamentales.

En relación con los partidos políticos , durante el período 1980-1983, las organizaciones barriales asumen una posición "apartidaria", estableciendo una relación de independencia respecto a la lógica de los partidos políticos. Con el retorno democrático en 1983, en general, las organizaciones barriales mantienen una posición "apartidaria" que van a ir perdiendo hacia el final de este período. Esto está facilitado por dos factores coyunturales: por un lado, el partido gobernante, la Unión Cívica Radical (UCR), no ve posibilidades de acumulación política; por otro, la actitud reivindicativa de las organizaciones barriales era funcional a la lógica de acumulación política del PJ.

A partir de 1987 la relación es más compleja con la entrada del PJ al gobierno municipal. Ahora las organizaciones barriales se ven presionadas por el aparato partidario que media los procesos de gestión con el estado y condicionadas por la participación de algunos dirigentes barriales en el gobierno municipal. En ciertas etapas son permeables a las condiciones del PJ, produciendo situaciones de virtual alineamiento, en otras provocan rupturas.

"hay empuje de las instituciones, pero los compañeros dentro del gobierno te frenan".

Podemos identificar otra modalidad a la que denominamos como de "articulación de intereses" de la organización barrial con los de los grupos políticos. Nos referimos a los procesos en los que el grupo político logra la adhesión de los principales dirigentes de organizaciones barriales, sin que esto signifique una cooptación de la organización como tal. Esta relación le posibilita al dirigente barrial acceder a información y obtener un apoyo político que refuerza las gestiones que la organización barrial realiza con el resto de los actores involucrados en los procesos de gestión. El caso que mejor ilustra esta situación es la relación que se estableció entre 1993 y 1995 entre los dirigentes de 3 organizaciones barriales con la Agrupación 11 de Marzo (PJ). En muchas ocasiones las organizaciones barriales fluctúan entre una posición de "alineamiento" a otra de "articulación de intereses", dichos cambios acompañan el ciclo de los calendarios electorales (Lanzetta, M. 1996). Las organizaciones de segundo grado se mantuvieron en términos generales como "apartidarias" respecto de los distintos grupos políticos.

En la relación con otras organizaciones barriales, podemos identificar cambios en dos períodos. Entre 1980 y 1987 las relaciones entre las distintas sociedades de fomento era, en términos generales de estrecha cooperación. Las sociedades de fomento constituyen una red asociativa, la Comisión de Tierra, como un espacio para la coordinación de acciones y dónde se socializa la información acerca de los procesos de gestión. Esta red asociativa canaliza las demandas del barrio Santa María ante las autoridades municipales. A partir de 1987, el cambio en la forma en que las distintas sociedades de fomento se vinculan con los grupos políticos, incide de manera directa en el carácter de la relación entre ellas, que pasará a ser predominantemente de "conflicto". En este marco cada una terminará negociando por separado con el municipio. Hacia 1995 la CT retoma los lazos de cooperación, pero dependiendo de los acuerdos que establezcan los grupos políticos a los cuales estaban vinculadas las sociedades de fomento11 .(Respecto de las CEBs) "hay algunos jodidos, hay otros que están en la de ellos, hay también punteros políticos....Los evangelios trabajan en su quintita, no joden".Las relaciones con las organizaciones religiosas católicas (Comunidades Eclesiales de Base - CEBs) han sido en términos generales conflictivas, debido a que éstas, en algunas ocasiones, realizan actividades vinculadas al mejoramiento de las condiciones habitacionales en forma paralela a las organizaciones barriales, disputando la legitimidad acerca del actor social capaz de gestionar la demanda social. Las vinculaciones políticas que realizan algunos de los miembros católicos, principalmente a partir de 1994 con el Frente Grande, aumenta la conflictividad, debido a que los dirigentes de las organizaciones barriales aparecen vinculadas a grupos justicialistas. El resto de los grupos religiosos (pentecostales, evangélicos y umbanda), si bien plantean en muchas ocasiones una posición crítica frente a la vinculación política partidaria de los dirigentes de las organizaciones barriales, sus actividades no interfieren con las desarrolladas por las últimas, es por ello que para los dirigentes barriales les resulta indiferente. Por último, la vinculación de las organizaciones barriales con organizaciones localizadas fuera del territorio del barrio Santa María es poco frecuente. Sólo una organización barrial desarrolló vínculos con una ONGs y buscó establecer intercambios con grupos universitarios (estudiantes e investigadores).

9. Formas organizativas y lógica de intervención en los procesos de gestión urbana.

Las modalidades de intervención de las organizaciones barriales, resultan del modo particular que en cada coyuntura histórica logran movilizar los recursos de los que dispone, en función de establecer una estrategia de acción con el fin de alcanzar los objetivos colectivos que la misma organización define.

La cantidad y calidad de los recursos de que disponen las organizaciones barriales en los procesos de gestión marcan las potencialidades de la acción organizativa, pero la acción concreta depende del modo en que son movilizados en función de una estrategia de intervención. Tal como lo hemos indicado, las estrategias que la organización barrial establece depende de los procesos de toma de decisión al interior de la organización (la organización como sistema) y del juego de relaciones que se establecen con otros actores sociales en los procesos de gestión (proceso de gestión como sistema). A partir de las observaciones realizadas, vamos a describir distintas modalidades de intervención observadas.

Una primera modalidad, la identificamos históricamente con la llevada adelante por las SF en el período 1980-1987. Los objetivos colectivos están focalizados principalmente en la regularización dominial de las tierras (1980-1983), a éstos se van sumando luego (1983-1987) aquellos vinculados con la provisión de infraestructura y equipamiento comunitario.

Los recursos materiales que disponen son sumamente escasos y no tienen establecidos vínculos con ninguna ONG, con lo cual la organización no podía resolver la cuestión de la asistencia técnica por sus medios. Esta carencia que durante los primeros dos años imposibilitó establecer un diagnóstico certero acerca del estado dominial de la tierras en cuestión, se vió compensada en parte por la fortaleza de otros recursos organizativos, que entre otras cosas, logrará que el estado provea a los equipos técnicos.

Por un lado, la estructura del proceso de toma de decisiones, que responde al "modelo de participación ampliada", le proveía de una alta legitimidad a las posiciones adoptadas, a esto se suma el hecho de que participan de una red asociativa, la CT, que al unificar las estrategias de las distintas sociedades de fomento, las coloca en una posición fuerte de negociación ante el estado, lo cual les permitió adoptar una actitud reivindicativa. Por otro, si bien muchos dirigentes no tenían experiencia de participación en organizaciones barriales, algunos si la tenían en el campo de la política partidaria. Esto les posibilitó expresar la demanda con un sentido estratégico en función de los gobernantes de turno.

De modo tal que posibilitara el espacio de negociación con el menor nivel de concesión posible: un discurso moralista para el gobierno militar y un discurso justificado en el derecho social para el gobierno democrático (UCR).

Una segunda modalidad de intervención la constituyen las mismas sociedades de fomento en el período 1987-1996. Aquí la estructura de recursos está conformada por la continuidad en términos de carencia de recursos materiales, salvo la edificación de las sedes sociales. El proceso de toma de decisiones sufre transformaciones hacia una modalidad de "participación restringida", lo cual va limando la legitimidad de las posiciones sostenidas por la organización. Esta última cuestión se agudiza a partir de la relación que las sociedades de fomento establecen con los partidos políticos, particularmente, porque ésta relación derivó en una relación de conflicto entre las organizaciones barriales, cuya red asociativa se desvaneció, y sólo logró recobrar cierta vida para acordar cuestiones puntuales a partir de 1995.

La situación planteada coloca a las organizaciones barriales con fuertes carencias estructurales en términos de recursos de todo tipo, y por lo tanto asume una posición de debilidad frente al resto de los actores sociales intervinientes en los procesos de gestión. En algunas ocasiones, está situación fue superada por coyunturas en las que los dirigentes lograron articular un discurso y una práctica de ruptura frente al gobierno municipal. Además ésta etapa se caracteriza por una diversificación de objetivos colectivos, para los cuales se cuenta con menos recursos para efectivizarlos. En este contexto, las organizaciones barriales se caracterizaron por una baja capacidad de incidencia en los procesos de gestión, adoptando ante el estado una actitud concedente en el juego de negociación.

Las acciones desarrolladas por la Cooperativa Villa IAPI, ilustran una tercera modalidad de intervención. Manejando una masa de recursos financieros, además de hacer frente al pago de las tierras, la organización ha podido proveerse de asistencia técnica mediante la contratación de profesionales. Otro recurso importante que sostuvo durante el primer año, en el que no tenía aún ingresos, fue la asistencia técnica legal de una ONG que acompañó un tramo del proceso de negociación con el estado nacional.

El proceso de toma de decisión de la organización respondió, con algunas limitaciones, al modelo de "participación ampliada" donde las estrategias se fijaban para alcanzar un objetivo puntual: la tenencia de las tierras. Si bien esto ampliaba la base de consenso al interior de la organización, la relación de conflicto abierto que se generó con otra cooperativa agregó una fuerte dosis de incertidumbre a un proceso que de por sí era muy complejo; en éste marco no alcanzó el apoyo de la CT para despejar las duda de cerca de la mitad de los pobladores. En un contexto de desgaste de la organización, la misma tuvo que abandonar su estrategia inicial, alentada por una ONG, de confrontación con el organismo nacional, para pasar a una etapa de negociación concedente de las condiciones generales que imponía el estado nacional. Hacia 1995 logra tejer una red asociativa de cooperativas de distintos barrios, desde donde tímidamente se comenzaron a dar paso hacia una posición reivindicativa. En suma, las dificultades que la propia organización evidencia para consolidar un proceso de toma de decisión de "participación ampliada", junto con la falta de generación de redes asociativas al interior del territorio, constituyen factores internos que limitan sus estrategias, teniendo una capacidad de intervención moderada dentro de los procesos de gestión.

Finalmente, el caso de la Cooperativa Junto por la Tierra ejemplifica una cuarta modalidad. Constituye una muestra clara del modo en que puede intervenir una organización barrial con muy escasos recursos. A las carencias de tipo económicas, se suman una estructura de toma de decisiones que con el correr del tiempo se profundizó hacia el modelo de "participación restringida", el escaso capital cultural de sus dirigentes para delinear estrategias de acción y la nula relación con el resto de las organizaciones del barrio Santa María. En este contexto se lanzó en una ofensiva contra la Cooperativa Villa IAPI, alentada por un grupo político que le proveía cierta apoyatura técnica legal, y ante el cual, al poco tiempo quedaría cooptada. En función del objetivo colectivo de alcanzar la titularidad de las tierras, su capacidad de intervención fue nula.

10. Consideraciones finales

El caso analizado pone de relieve un conjunto de factores que potencian o disminuyen la capacidad de incidencia de las organizaciones barriales en los procesos de gestión urbana. La mayor capacidad de incidencia de las organizaciones barriales en los procesos de gestión no resulta de la suma agregada de los factores estudiados, sino de la manera que en cada coyuntura se articulan.

Desde el punto de vista de los procesos de toma de decisión parecen ganar espacios los procesos de participación restringida, lo cual descansa no sólo en la manera en que se procesan las relaciones de poder dentro de la organización, sino también en que cada vez los intereses de los pobladores aparecen más diversificados, siendo más difícil establecer una prioridad que sea experimentada como un objetivo colectivo. A esto se añade el hecho de que la "organización como grupo" ha sido poco permeable para poder albergar a nuevas generaciones de dirigentes. Si bien las organizaciones no han contado con recursos materiales importantes, las condiciones de deterioro social que se agudizaron a fines de los '80 aumentaron las dificultades que tenían las organizaciones para desarrollar una estructura de financiación propia.

La relación con otros actores sociales en los procesos de gestión, también ha sufrido cambios importantes. La acción de las ONGs, si bien nunca fue cuantitativamente significativa, desaparecieron del escenario de actores del barrio. La relación con el gobierno (local y provincial), que si bien varía según el estilo del sector político dominante en cada lugar, tiende a colocar al PJ como organización mediadora de las relaciones entre el gobierno y las organizaciones barriales, tendiendo a asumir éstas últimas una posición condescendiente, siendo más excepcionales las lógicas reivindicativas de acción. Esto último impacta de manera directa en la erosión de las redes asociativas de organizaciones barriales.

Las transformaciones descriptas en los últimos años caracterizan un escenario donde se evidencia una merma en la capacidad de incidencia efectiva por parte de las organizaciones barriales en los procesos de gestión urbana vinculados a la mejora de las condiciones del hábitat popular. Para finalizar podemos preguntarnos, cuál es la viabilidad que tiene el discurso y la práctica de la descentralización de la política social, cuál será el papel que efectivamente pueden asumir las organizaciones barriales en las condiciones enunciadas. En la medida en que las políticas sociales no operen positivamente sobre los factores que amplían la capacidad de intervención de las organizaciones barriales, la ejecución de las mismas parecen encaminarse hacia el debilitamiento de la sociedad civil.

11. Bibliografía citada

- Crozier, Michel (1993). Le phénomène bureaucratique. Editions du Seuil. París. (reedición) - Crozier, M. y Friedberg, E. (1990). El actor y el sistema. Las restricciones a la acción colectiva. Alianza Editorial Mexicana. México.

- Cyert y March (1975). Teoría de las decisiones de la empresa. Edit. Herrera. México.

- Di Virgilio, María Mercedes (1995). "Formas de hábitat popular y pobreza: su relación con el acceso a los servicios y bienes urbanos". En revista Nuevo Espacio N§ 2. Carrera de Sociología. Oficina de Publicaciones del CBC- UBA. Buenos Aires.

- Giddens, Anthony (1995). La construcción de la sociedad. Edit. Amorrortu, Buenos Aires.

- Izaguirre, Inés y Aristizabal, Zulema (1988). Las tomas de tierras en la zona sur del Gran Buenos Aires, un ejercicio de formación de poder en el campo popular. CEAL, Buenos Aires.

- Lanzetta, Máximo (1996). "Sistema de mediación estado - sociedad local en la gestión de la regularización dominial. Barrio Santa María, Bernal Oeste". En revista Nuevo Espacio N§ 3 Año 3. Carrera de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales. Oficina de Publicaciones del CBC, UBA.

12. Notas.

1 El área está delimitada por el Camino Gral. Belgrano, calle Lynch, calle 170, arroyo San Francisco y calle Montevideo (unas 125 manzanas, sobre un total de unas 220).

2 Como indica Di Virgilio (1995; 39), "se trata de sectores sociales que para la reproducción de sus vidas deben vender su fuerza de trabajo y/o prestar servicios de baja o relativa calificación, y cuyo standard de consumo está altamente condicionado por el monto y la distribución de las transferencias formales que el estado y otras organizaciones sociales o funcionales -tales como sindicatos- orientan hacia ellos".

3 Programa de regularización dominial de tierras fiscales nacionales.

4 En general, cada socio representa a una familia.

5 En general las SF no superan los 100 socios, cubriendo áreas habitadas por unas 1.000 familias.

6 Por ejemplo, la Cooperativa Villa IAPI contaba con cerca de 500 socios sobre un total de 650 familias asentadas dentro del macizo a regularizar.

7 El "área de acción" refiere a una jurisdicción territorial de hecho y no de derecho. A los fines de simplificar la exposición, vamos a utilizar "jurisdicción territorial" para dar cuenta de ambas cuestiones.

8 Giddens, A. (1995; 286)9 Cyert y March (1975;. 33).10 Muchos habían tenido una participación militante en los sectores no combativos del peronismo.11 Esta situación se vió favorecida porque en ese año los grupos políticos a los que estaban vinculados establecieron una alianza para las elecciones internas del PJ.

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