Políticas sociales en escenarios locales

Autoras: Meschini, Paula Ruszkowski, Alicia

Reflexiones iniciales:

El propósito del presente trabajo es enriquecer el debate acerca de los cambios que se operan en nuestra sociedad, signada por una profunda crisis que alteró de manera notable las bases del modelo de acumulación, produciendo un profundo deterioro en las condiciones de vida del conjunto de la población. Frente a los fenómenos de heterogeneidad social y aumento significativo de la pobreza, el espacio de la Política Social debería estar en constante expansión y fortalecimiento, sin embargo no se advierte hasta el presente como prioridad gubernamental en el campo de la implementación de la Políticas Públicas. Por el contrario, la Política Social ha sido interpretada en su sentido más estrecho, atendiendo a las emergencias, en sectores sociales específicos, como forma de contrarrestar el aumento de la conflictividad social y, condicionada por las coyunturas electorales donde se advierte una intencionalidad de los decisores políticos de bajar programas sociales de diversa índole como forma de asegurarse un caudal de votos y fortalecer el clientelismo político.

Habiendo partido de esta consideración, podemos decir que, a lo largo de la instauración de la democracia, las recetas tradicionales en torno a las políticas sociales ya sean asistenciales,clientelares y/o tecnocráticas, implementadas por el Gobierno Central (Nacional o Provincial), no han podido dar respuestas efectivas y suficientes al incremento de la pobreza entre los pobres "estructurales" y a los procesos de pauperización de la clase media.

Durante la década del 80, todavía se comprendía al Estado como actor clave para la resolución del problema social aunque siempre supeditando sus políticas a la esfera de las decisiones económicas . Hoy en la década del 90 reconocemos nuevas reglas de juego.

Estamos en presencia de un gradual proceso de desplazamiento de un Estado Benefactor, a un estado cada vez más vinculado a lo privado, lo fragmentario, abandonando lugares que históricamente le fueron propios, garante de los "buenos negocios" de los sectores más concentrados de la economía y custodio de las inversiones del capital transnacional.

No se desconoce que este desplazamiento es producto de la inserción de nuestro país en la escena mundial, con reglas de juego pre- establecidas ligadas a dar preeminencia a los mercados y al cierre desesperado de "las cuentas fiscales" Las políticas sociales, si bien tienen un nivel de abstracción teórico, relacionadas con la formulación, diseño y por el marco referencial, remiten directamente a un nivel operativo de implementación de dichas políticas a nivel local. Desde esta perspectiva, las políticas sociales trascienden el lugar de las formulaciones de "escritorio", para pasar desde lo operativo a atender a grupos de personas concretas, que poseen expectativas, distintas lógicas y diversas prácticas que les posibilitan sobrevivir a pesar de la ausencia e inacción del Estado.

A partir de la implementación de algunas medidas como la descentralización, tendientes a reconvertir el aparato estatal, los Municipios se constituyeron en el " espacio del gobierno local" por excelencia. Son el efector más mediático, más próximo entre las necesidades de la población y las respuestas del Estado.

En un contexto signado por las políticas neoliberales, que incluyen la desregulación del mercado de trabajo, la reducción de personal, el recorte presupuestario, el acrecentado déficit fiscal, el mayor endeudamiento público y las nuevas recetas técnicas en torno a las políticas sociales; los Municipios, que no están ajenos a esta problemática, tienen que dar respuestas con las estructuras que poseen y con gran restricción de recursos, a las crecientes y variadas demandas sociales.

La reproducción social de los sectores más perjudicados por la crisis y el ajuste no solo se vincula al ..." conjunto de prácticas desplegadas por los sectores populares urbanos para alcanzar la satisfacción de las necesidades referidas a su reproducción material, cotidiana y social, orientadas por una racionalidad que busca optimizar los escasos recursos disponibles en sus hogares..." C. Cariola, 1994; sino que se extienden al plano de lo colectivo ( el barrio) a través de las redes de parentesco y redes vecinales de ayuda solidaria.

Los municipios como unidad administrativa del Estado, no pueden ni deben desligarse de responsabilidades que le son indelegables, garantizar la reproducción biológica y social de la población, en condiciones de bienestar relativo .

Concretamente significa garantizar el acceso adecuado a la alimentación, nutrición, a la atención sanitaria, al saneamiento ambiental, a la vestimenta, la vivienda , la educación, y la participación política y social.

Desde esta situaciones, más complejas y turbulentas que las aquí esbozadas, los equipos técnicos encargados de aplicar las políticas sociales del nivel Central ( programas provinciales y nacionales ) en el nivel local ( municipios) se encuentran "embretados" , presionados por múltiples intereses : los reclamos de la población, las presiones y demandas de los políticos y funcionarios frente a los recambio electorales y las pautas programáticas y metodológicas de su propia formación profesional, difultándose la posibilidad de re - pensar los programas sociales a la luz de la realidad local.

En el cuadro 1 expuesto a continuación , se intenta reproducir algunos de los supuestos que se plantean desde los diferentes niveles de actuación en lo social .

A fin de poder reconstruir mínimamente las diferentes lógicas de actuación, que poseen los diferentes actores sociales en los procesos de construcción del colectivo social y a los efectos académicos de facilitar la lectura y comprensión de lo presentado se objetivaron tres niveles de actuación marcados por: un nivel decisorio central vinculado generalmente a los ejecutivos municipales, un nivel técnico- operativo y la comunidad.

CUADRO 1 decisorio central

- Por medio de sus representantes administra los recursos provenientes de la recaudación impuestos y provee servicios.

-La descentralización y la racionalización del gasto social permite ahorrar en gasto público.

-La descentralización de información y de recursos favorece una administración más igualitaria de los mismos. Garantiza que les llegue a todas las personas que lo necesitan sin distinción partidaria.

-La participación de la comunidad , en la formulación y gestión de proyectos sociales ; favorece el fortalecimiento de la democracia.

-El aumento de la participación comunitaria y el control social en la administración pública , favorece la transparencia de la gestión política -El desarrollo y la promoción de estructuras organizativas en la comunidad permite la satisfacción de las necesidades básicas ,por parte de la totalidad de la población y la reducción de las desigualdades .

- La inversión social hecha para mejorar los servicios destinados a la reproducción social ( comedores, red de agua corriente y cloacal vivienda , copa de leche, etc.) constituye un medio para apoyar la producción y promover la igualdad.Nivel Técnico / operativo

Supuestos -Nadie conoce más de la problemática de los pobres , que los pobres mismos.

-La transferencia de herramientas y técnicas de planificación y gestión social fortalece a la comunidad en la toma de decisiones e implementación de acciones tendientes a mejorar su calidad de vida -Los programas sociales se enriquecen por la información , el conocimiento y la experiencia de muchas personas.

-Fortalecimiento de los actores sociales más débiles en la lucha redistributiva por los escasos recursos.

-La democratización de las relaciones de poder transforma a la población de destinatarios pasivos en co-protagonistas de los proyectos sociales.

- El fomento de organizaciones participativas a nivel municipal , brinda la posibilidad de participar y de decidir sobre el uso de los escasos recursos ; reduciendo el margen exclusión social.

- El desarrollo de autoridad en la toma de decisiones por parte de la comunidad , sobre la distribución de recursos ( mercadería, chapas, ladrillos, etc.) implica fomentar las relaciones entre la gente , adquirir nuevos conocimientos y promover valores de justicia y equidad -Los técnicos favorecen la comunicación y articulación entre los distintos actores sociales.

Nivel Comunidad - Supuestos

- La red social , conformada por distintas organizaciones formales e informales, favorece el desarrollo del "Capital social"(confianza, solidaridad, respeto por los demás cuidado y capacidad de construir consenso) - El mayor peso de la crisis económica ,recae sobre las mujeres.

- En las organizaciones de mujeres encontramos la capacidad, creatividad e iniciativa para dar respuesta a los problemas sociales, en especial a los nutricionales.

- La militancia social, sin adscripciones partidarias es desarrollada mayoritariamente por las mujeres

Se ha evaluado que la adhesión a tal suerte de supuestos condiciona en gran medida la efectividad y direccionalidad de las acciones efectuadas ya que estas se incertan en el contexto de un modelo altamente excluyente y concentrador.

Para promover y apoyar apropiadamente los procesos de desarrollo desde el exterior de los campos de actuación de los proyectos locales, se deberían implementar en el corto plazo programas convergentes de : investigación académica sobre diagnósticos sensibles y rápidos en el orden local desarrollo de sistemas de información apropiados y socio- territorialmente especificados que acumulen, procesen, actualicen y hagan accesible y oportuna la información diagnóstica pertinente.

investigación, evaluación y desarrollo de metodologías orientadas a la gestión social planificada de proyectos en escenarios locales.

Políticas sociales nutricionales en escenarios locales:

En la situación actual de "emergencia social "en la que viven los pobres y empobrecidos, la cuestión alimentaria ocupa un lugar central para la sobrevivencia de estos sectores. Además consideramos que dentro de este "círculo perverso de la reproducción generacional de la pobreza", "...la condición de pobre comienza a definirse en la gestación materna y en al atención del parto, en la alimentación, salud y estimulación precoz en la etapa preescolar y en el conjunto que forman la educación, la salud y la alimentación en la etapa de la educación básica"... (CEPAL , División del Desarrollo Social, 1989 , pag 67) Desde el marco de esta presentación nos preguntamos si es posible en un contexto en el que esta creciendo la pobreza como producto de la ya conocida crisis económica, re-orientar la acción del estado de manera tal que los recursos disponibles sean más eficaces para mejorar la calidad de vida de los más pobres.

En la práctica implica comprender al municipio como modelador del marco político institucional, pero a su vez como proveedor de recursos materiales y humanos, a los técnicos como facilitadores de la articulación y entendimiento entre las partes y a la comunidad como parte fundamental de la gestión social .

Este es un camino para muchos de nosotros nuevo, donde si bien no existen certezas, si hay líneas de acción a nivel nacional e internacional , experiencias en nuestro país y en América Latina que nos parece necesario seguir recorriendo .

Una de las problemáticas que con más frecuencia se han presentado en el transcurso del estudio de las políticas nutricionales es una marcada tendencia en la conceptualización implícita sostenida en los diversos programas, de una concepción lineal; unidireccional de la naturaleza de las políticas alimentarias y nutricionales, para lo cual es necesario comenzar a precisar y distinguir teóricamente los conceptos más nodales de la presente ponencia.

Política nutricional y alimentaria: se llama así a "el conjunto coherente de principios, objetivos, prioridades y decisiones adoptado por el Estado y aplicado por las instituciones públicas y privadas del país, como parte de la estrategia nacional de desarrollo, a fin de procurar a toda la población en un tiempo definido, los alimentos y demás condiciones sociales, culturales y económicas indispensables para la adecuada nutrición y el bienestar alimentario".1 (Atlas l.983) Se ha escogido la definición anterior por resultar significativa la concepción de política alimentaria consensuada en el marco de los distintos actores sociales y políticos encargados de la toma de decisiones en los diversos programas nutricionales . Del análisis de esta postura podrían destacarse varios puntos:por un lado, tiene la ventaja de incorporar dentro del ámbito de la formulación de este tipo de políticas de un componente de "desarrollo" que trasciende lo netamente alimentario para incluir las "condiciones sociales, culturales y económicas indispensables para una adecuada nutrición y bienestar alimentario".

paralelamente sostiene que éste tipo de condiciones son proporcionadas . Pareciera establecerse una suerte de recursividad entre las condiciones culturales y sociales y la adecuada alimentación, donde la alimentación precede y condiciona lo socio cultural, factor que coadyuva a lograr una estrategia alimentaria racional.

Por otra parte, en cuanto a la toma de decisiones y criterios de establecimiento de prioridades el acento recae en el Estado, siendo entendidas el resto de instituciones públicas y privadas como meros "aplicadores". La direccionalidad de este tipo de estrategia de formulación de políticas podría entenderse como unidireccional, donde las peculiaridades regionales y los condicionantes locales actuarían de manera informal en la implementación de dichas políticas, no especificándose ninguna instancia de retroalimentación de la información ni de descentralización de los mecanismos de poder implicados.

En directa relación con lo anterior podría plantearse el interrogante acerca del supuesto de que este tipo de políticas actuarían "en el vacío". De la misma manera que se prevé la centralización de la toma de decisiones; de la información y la estrategias de implementación, se descuidan las variantes proporcionadas por las características idiosincráticas de la población beneficiaria directa e indirectamente incluída en dichas políticas. Esto es particularmente significativo tanto a lo atinente a los inconvenientes no planificados, como por la potencialidades que las particularidades socio culturales de la región podrían aportar (como nivel organizativo, experiencias previas a los programas, estrategias de supervivencia, liderazgos, etc.) Las características básicas de este tipo de concepción de las políticas nutricionales estarían dadas, entonces, por determinados criterios de: focalización (población materno infantil con NBI); implementación regular y uniforme, junto con una carencia básica de mecanismos evaluatorios de la eficiencia y eficacia de tales acciones a largo y mediano plazo.

En definitiva, es de esencial importancia para esta presentación esclarecer una suerte de supuestos que subyacen a determinada tipología de programas nutricionales2 en cuya base figuraría la idea de que la pobreza configura una condición homogénea, ignorándose los aspectos relativos a las particularidades micro culturales, familiares y comunitarias, hipotéticamente responsables del desarrollo de los niños.3 La implementación de las políticas de ajuste ha generado un nuevo escenario socioeconómico, las organizaciones sociales se adecuan a esta realidad generando múltiples y variadas formas de respuesta; desarrollando actividades de tipo educativo grupal, sanitarias, productivas; centradas en el propio esfuerzo, en la ayuda mutua y fundamentalmente en la resolución de sus necesidades básicas . El desafío consiste en comprender y aceptar este contexto a partir de trabajar en torno a la rejerarquización de las políticas sociales y a la consideración especial de los nuevos actores emergentes .

El manejo sostenido de recursos alimentarios , la información obtenida de la comunidad y de los técnicos, el nivel de incidencia en las decisiones organizativas comunitarias han generado en las mujeres una participación creativa y un proceso dinámico de protagonismo y promoción socio-cultural.

Si se entiende a la Salud como el resultado de procesos que se realizan en base a esfuerzos positivos de una comunidad, el binomio participación comunitaria-salud, deja de tener un carácter contributivo, subsidiario o residual, para trasformarse en eje central de la atención primaria de la salud.

Ya en la declaración de Alma Ata, 1978, se formalizó la participación de la comunidad como "...el proceso en virtud del cual los individuos y las familias asumen responsabilidades en cuanto a la salud y bienestar propios y de la colectividad y mejoran la capacidad de contribuir a su propio desarrollo económico y comunitario. Llegan a conocer mejor su propia situación y a encontrar incentivos para resolver problemas comunes .Esto les permite ser agentes de su propio desarrollo, en vez de beneficiarios pasivos.

Para ello han de comprender que no tienen por que aceptar soluciones convencionales inadecuadas, sino que pueden innovar y progresar para hallar soluciones convenientes .

Han de adquirir la aptitud necesaria para evaluar una situación, ponderar las diversas posibilidades y calcular cuál puede ser su propia ayuda. Ahora bien , así como la comunidad ha de estar dispuesta a aprender, el sistema de salud tiene la función de explicar, asesorar, así como de dar clara información sobre las consecuencias favorables y adversas de las actividades propuestas y de sus costos relativos".

Se considera que dicho binomio, al igual que la declaración de Alma Ata , han alcanzado un reconocimiento conceptual de parte de los decisores políticos y de las múltiples profesiones que intervienen en la salud, pero sin haber logrado aún, la construcción de una definición operativa; un enfoque metodológico que aporte al proceso de producción social de la salud, desde la participación comunitaria.

Este enfoque favorece la dialéctica entre lo personal y lo social , ya que el individuo es el sujeto principal de las transformaciones, aportando capacidad, sensibilidad, creatividad y esfuerzo, modifica lo propio, lo individual en energía social superadora. Paralelamente, en el marco de las presentes reflexiones, los programas y políticas nutricionales ocupan un lugar prioritario dada la urgencia de su abordaje. En vistas a la evolución de la pobreza en la Argentina, 4 y el reconocimiento del Derecho del Niño a la salud y el desarrollo; la urgencia de medidas inmediatas es indiscutible. Quizá el desafío implique la complementariedad de programas de índole netamente paliativa con políticas de desarrollo estructural. De hecho la reconversión laboral (abordada casi como un programa de asistencia social) supone la complejidad de una planificación a largo plazo; el reconocimiento de las áreas de desarrollo y la posibilidad de dar una salida más digna a los amplios sectores excluídos del área productiva.

La modernización en diferentes áreas de desarrollo de la política social no implica necesariamente la subsidiariedad estatal.5 . Por el contrario la evidencia histórica demuestra la necesidad de una acción planificada y racional con el consenso de las organizaciones e instituciones del país.

El perfil de los distintos programas nutricionales, pareciera dar cuenta de la transformación recién planteada; variando ampliamente en distintos niveles de centralización de las decisiones, administración de los recursos, características paliativas o de promoción, niveles de planificación estatal, etc. Se tratará de hacer una descripción de la incidencia de estos distintos indicadores en el nivel de significatividad percibido tanto por la población beneficiaria como de los técnicos a cargo de su implementación.

Políticas alimentarias y nutricionales - componentes

A los fines de sistematizar nuestro abordaje se propone una clasificación de los componentes fundamentales para el análisis de las políticas alimentarias:

Factores de índole biológica. La existencia de hambre crónica en ciertas áreas del país, en ciertos estratos socioeconómicos y en ciertos grupos de edades; cuyas causas escapan generalmente del Sector Salud (ingresos bajos, analfabetismo, desocupación, distorsión de la comercialización, etc.) implica necesariamente una Política Social de alto alcance. Es necesario destacar aquí dos puntos: por un lado el problema excede al ámbito meramente sanitario y por otro requiere de una fuerte articulación de las políticas alimentarias nutricionales con la planificación social general del estado. Pueden, no obstante plantearse dos cuestiones básicas en torno al componente biológico de las políticas alimentarias:

Problemas en relación con los alimentos y la alimentación.

Existe una falta de conocimientos exactos de las disponibilidades de alimentos a nivel regional Un desconocimiento casi total del consumo de alimentos per capita y por día en las diversas zonas Falta de conocimiento de los valores de la alimentación cumplida por las familias de distintos niveles socio económicos Falta de conocimientos acerca del valor cultural del consumo de diversos alimentos (alimentos adquiridos y no consumidos, preferencia cultural y valor nutricional, etc)

Problemas en relación con la nutrición Falta de estudios sistemáticos y coordinados sobre el estado de nutrición de la población y particularmente de: - zonas rurales y semi rurales; - diferentes estratos socioeconómicos; - los grupos vulnerables (niños, embarazadas, madres que lactan, etc.) Falta de estudios sobre la epidemiología de las enfermedades de la nutrición.

Falta de coordinación con el estudio y solución de los diferentes problemas nutricionales tanto a nivel nacional como regional.

2. Factores de orden económico que implican tanto la implicancia que tiene una alimentación correcta sobre la salud, la productividad, la capacidad de aprendizaje, etc.

como factores específicos: a) Permitir al consumidor la posibilidad de obtener alimentos aptos para su bienestar bio psico social.

(política económica sanitaria de consumo) b) Resolver los problemas vinculados con la producción de alimentos en forma de asegurar una correcta provisión de los mismos a toda la población y permitir el comercio exterior (política agropecuaria - industria alimentaria - comercio exterior) c) Solucionar los problemas de distribución, almacenamiento y comercio de los alimentos, permitiendo una disponibilidad nacional, regional y local de alimentos, en cantidad y calidad aptos para el consumo (política económica - comercio interior - transporte) d) Resolver los aspectos económicos, modificando el bajo poder adquisitivo de grupos humanos y permitir la posibilidad de compra de los alimentos necesarios. Ayuda económica de grupos vulnerables. (política económica de ayuda alimentaria, política de empleo) e) Favorecer el empleo de tecnología en la producción e industrialización de los alimentos, desarrollando la industria alimentaria (política tecnológica alimentaria)

3. Factores de orden organizativo: Se constata que en la historia de las políticas alimentarias se evidencia una falta de coordinación e integración de los sectores interesados, resultando en un uso no racional de los recursos y esfuerzos que es necesario solucionar, con el agravante de que muchas veces la adopción de medidas por un sector, en forma inconexa, tiene efectos nocivos sobre otros sectores y aún puede repercutir sobre el estado nutricional de la población. El solo hecho de coordinar e integrar las actividades planes y programas existentes sería un importante logro a realizar. A este respecto es que se muestra como altamente necesario un sistema evaluatorio completo y operativo que de cuenta de la eficacia y eficiencia de cada programa alimentario.6 Si bien, como se ha pretendido dejar explicitado, el abordaje al tema de políticas nutricionales implica la necesidad de considerar la complejidad de todos sus componentes, en este trabajo se hará hincapié en el último aspecto considerado.

Se entiende aquí que la complejidad del tema exige un abordaje multidisciplinar, por lo tanto a los efectos operativos de esta ponencia se recortará de todos los aspectos considerados, el polo organizacional, focalizando fundamentalmente en los instrumentos evaluatorios y de planificación de las acciones. Esta elección debe enmarcarse en la certeza de que la eficacia y eficiencia de una adecuada acción en el área nutricional no sólo depende de las características organizacionales intrínsecas de sus programas, aunque las mismas sean condiciones necesarias para su óptimo desarrollo.

Evaluación de programas y políticas alimentarias y nutricionales

Anteriormente se ha señalado lo intrincado del tema y el carácter problemático que el mismo ha tomado en la historia de las políticas nutricionales en nuestro país. Sería entonces primordial establecer algunas distinciones antes de abordar puntualmente algunas reflexiones sobre la evaluación.

Es menester tener en cuenta, entonces, la calidad distintiva que ofrece un enfoque de evaluación de políticas nutricionales de otro que aborde directamente los programas nutricionales. Se entiende que ambos tipos de testeo de resultados es ampliamente complementario pero se diferencian sustancialmente. En el apartado anterior se hizo referencia a los componentes de las políticas nutricionales, componentes que actuarían a modo de dimensiones de análisis para un mecanismo de evaluación cabal. Pero paralelamente el funcionamiento eficaz de los programas nutricionales sería tanto resultado como condición necesaria de una política alimentaria y nutricional adecuada. Existiría entonces una suerte de condicionamiento mutuo entre ambas instancias.

Aún cuando los programas sean frecuentemente considerados como la cara operativa de una determinación política, la evidencia histórica pareciera desmentir tal identidad de objetivos.

Ya en el 1ø Congreso Argentino de Nutrición en l.974 se denota la necesidad urgente de definir una política nutricional que articule coherentemente la diversidad de planes existentes, programas o actividades de carácter estrictamente intrasectorial, destinados a solucionar algunos problemas coyunturales o localizados a temas específicos. Asimismo el Gobierno expresó en repetidas oportunidades su interés y se postuló como país sede para el Centro de Recopilación y Análisis de Datos Nutricionales para América Latina como primer paso para fundamentar una política nacional de alimentación y nutricional.

Tres elementos parecieran condicionar, entonces, el éxito de las políticas nutricionales:

Es imposible definir problemas y formular políticas en ausencia de información real, completa y permanentemente actualizada sobre los diferentes rubros que la componen (necesidades globales y regionales, vigilancia alimentaria y nutricional, etc.) Esta información es necesaria no solo para formular un diagnóstico sino que es la herramienta idónea para apreciar los cambios que se vayan originando por influjo de las acciones emprendidas por los múltiples sectores y disciplinas involucradas a través de las cuales se haya desarrollado las acciones con que se pretendía lograr el cambio.

Paralelamente, es necesario articular esta información diagnóstica con un elemento de coherencia interna. Esto implica la existencia de un mecanismo de control que de direccionalidad a los lineamientos propuestos y organice los diferentes programas de acción bajo una jerarquía de medios, fines y prioridades. Ello supone un esfuerzo conciliador (de los diferentes actores y ámbitos involucrados) y el equipo planificador.

El tercer elemento sugiere la necesidad de la existencia de un mecanismo de regulación de los intercambios externos. Es decir, la inclusión en una política internacional de seguridad alimentaria a escala mundial y fundamentalmente con los países de la región.

Según Ernesto Cohen7 los modelos de evaluación mas frecuentemente utilizados para el estudios e programas alimentarios estarían dados por los modelos de evaluación de impactos y los modelos de evaluación costo - efectividad.

(...) "La evaluación de procesos se realiza durante la fase de ejecución de proyectos mientras que la de impactos habitualmente se lleva a cabo a la finalización del mismo.

En efecto, la evaluación de impactos puede realizarse antes de iniciarse el proyecto (conformando una dimensión del análisis costo - efectividad o del análisis costo - beneficio), durante su implementación (siendo la base para la reprogramación, o después que ha concluído (constituyendo la fuente de criterios para futuros proyectos ) (...)" La evaluación de procesos se preocupa por determinar la eficiencia operativa más que determinar los efectos del proyecto. Para ello elabora un diagnóstico sobre el estado del proyecto, buscando plantear soluciones a las dificultades halladas.

Realizando el análisis ex - ante, en realidad, se están anticipando los impactos que esperan obtenerse con el proyecto considerando experiencias pasadas.

Fundamentalmente evaluaciones del impacto provocado por proyectos de similar naturaleza, juicios de expertos o ambos tipos de criterios.

Si el impacto se evalúa ex - post, el análisis se basa en la información surgida de la implementación y desarrollo del proyecto, con independencia al resultado obtenido por la ejecución de otros proyectos.

La evaluación de procesos de un programa nutricional, permite aumentar la eficiencia mediante la selección más adecuada de los beneficiarios y, mejorando los sistemas de adquisición, distribución y oferta de alimentos. Pero el cumplimiento de estos criterios no se corresponde directamente con el cumplimiento del objetivo primordial de dicho programa (disminución de la desnutrición, cambio de hábitos alimentarios, capacitación nutricional, etc.). La evaluación de impactos establece el grado de alcance de estos fines últimos, y la magnitud de los cambios obtenidos.

Pareciera que para lograr una medida para detectar tanto la eficiencia como la eficacia de los programas serían necesarias ambos tipos de evaluaciones. Estas evaluaciones presentan una serie de postulados que sería necesario puntualizar:

(...) "Los proyectos pueden tener metas (cuantitativas) o, lo que es mas usual, sólo objetivos de naturaleza cualitativa. En el primer caso, hay que determinar el grado en el que se alcanzaron las metas y el nivel de discrepancia existente entre lo logrado y lo programado; en el segundo la discrepancia entre objetivos y resultados que compara como un modelo de optimización que evita suponer una meta fijada con anterioridad.

Programar con metas supone aceptar cierta tecnología de transformación como óptima, esto es como el único y mejor modo de producir los cambios deseados. Tal supuesto es normal en la evaluación de proyectos económicos en los cuales al elegir la tecnología se establecen también las fases del proyecto. De esta forma puede apreciarse si tales etapas se van ejecutando de acuerdo a la programación originalmente realizada. En proyectos sociales, en cambio, no hay igual precisión en la definición de etapas y, por lo tanto, es aventurado establecer un monitoreo similar al de proyectos económicos." (...)8 Es precisamente éste el mayor problema de los análisis que se basan en el modelo de costos - beneficios. Una evaluación de este tipo supone una técnica analítica que compara los costos de un proyecto con los beneficios resultantes, no expresados en la misma unidad de medida. Según 9 Rossi, Freeman y Wright "Los costos son usualmente traducidos a unidades monetarias, pero los beneficios/efectos son 'vidas salvadas' o cualquier otro tipo de objetivos relevantes." El análisis puede proveer no sólo la información de los menores costos para alcanzar ciertos objetivos dados, sino que puede establecer los costos o precios de lograr diferentes objetivos, o conjuntos de objetivos. Proporciona entonces, sistemas alternativos para que el tomador de decisiones esté mejor preparado para escoger entre las distintas posibilidades que se le presentan.

Los pasos a seguir serían: traducir los objetivos en dimensiones operacionales o metas Especificar las alternativas que serán evaluadas y medir los recursos afectados en valores monetarios Valorar comparativamente las alternativas La mayor dificultad que presenta este modelo, estaría dada en la imposibilidad que el mismo presenta para dar cuenta de la consecución de los objetivos finales del programa en cuestión. Como ya se ha aclarado anteriormente la medida de la eficacia y la eficiencia de los programas nutricionales no puede ser abarcada únicamente por este tipo de análisis.

Incluso podría sumarse otra objeción que se desprende del carácter intrínseco de los programas de tipo social. Es imposible encontrar una escala de medición comparable entre el costo del proyecto y el objetivo a alcanzar; ambas medidas son inconmensurables.

Otra alternativa que parecería óptima como proceso de análisis y que incluso tendría la ventaja de presentar una alta rigurosidad en el seguimiento de los programas, estaría dada por un diseño experimental de evaluación. Un estudio del tipo grupo experimental - grupo control importaría un estrecho estudio tanto del grado de cumplimiento de los objetivos últimos del programa, como de sus condiciones de viabilidad. No obstante, el problema suscitado por la elección de los grupos (por definición homogéneos y aleatorios) impondría el problema de la posibilidad de privar a uno de esos grupos de los beneficios del programa en cuestión; así como la imposibilidad de controlar la intromisión de variables ajenas al estudio (la pertenencia de grupo y relaciones informales de los miembros, la capacitación brindada y expectativas personales, etc.). A estas objeciones podría sumarse otra de índole económica; en tanto un proceso de evaluación de este tipo representa un alto costo y por lo tanto no puede ser utilizado rutinariamente pues significaría una seria distracción de recursos del proyecto mismo.

Pero la más seria dificultad encontrada en estos modelos evaluativos estaría representada por la falencia que los mismos presentan para medir variables que no están directamente relacionadas con el polo alimenticio. Son bien conocidas en la evaluación de programas la utilización de medidas antropométricas (peso - edad - altura) por ejemplo, que constituyen un excelente indicador del nivel de logro de los objetivos últimos del programa. No se discute, obviamente, en el marco de este trabajo la necesidad de su utilización, pero si se plantea la conveniencia de complementar este tipo de análisis con otro que estudien variables de tipo social, psicológicas, económicas de la viabilidad de los programas nutricionales.

Sería, entonces, necesario contar con indagaciones que den cuenta de la posibilidades de transferencia de habilidades que un proyecto representa, la incidencia de la continuidad del mismo en la comunidad en la que se aplica, de su posibilidad de permeabilidad y reestructuración conjunta.

Los criterios de focalización del mismo, la posibilidad o no de incluir a los beneficiarios en niveles operativos o aún gerenciales de decisión, su cualidad centralizada o descentralizada, asistencial o de promoción y su incidencia en la participación de los beneficiarios, etc. La presente ponencia sostiene a modo de hipótesis, que es la incidencia de este tipo de variables la que posibilita soluciones de continuidad de diversos programas y repercute directamente en la eficacia y eficiencia de los mismos.

El problema suscitado en el abordaje específico del análisis de los programas y políticas nutricionales emprendidos del 83' a la fecha por los Municipios de General Alvarado y General Pueyrredón, se relaciona con las variaciones temporales en las políticas alimentarias. La dimensión temporal pareciera introducir un eje o direccionalidad en el desarrollo de dichas políticas y programas en por lo menos tres niveles: los criterios de focalización y selección de la población beneficiaria Los niveles de centralización o descentralización de las decisiones y manejo de insumos (participación) El grado de continuidad de las acciones y su capacidad para modificar la situación problema inicial.(prevención - atención primaria- atención secundaria) A partir de ello es que se optó por un diseño metodológico centrado en esos ejes de análisis. Se buscó fundamentalmente recabar información de tres fuentes: CUADRO 2

Político institucional

# Nø y características de los programas implementados desde l.983 (Según sean centralizados - descentralizados - de provisión de alimentos - capacitación o mixtos)
# Criterios de focalización y selección de la población beneficiaria)
# Continuidad y/ o reconversión de programas y acciones. Inclusión de los mismos dentro de las partidas presupuestarias municipales
# Capacidad de reformulación del plan o programa según las necesidades y peculiaridades regionales
# Implementación de acciones de seguimiento; apoyo y articulación política de los programas específicos
# Mecanismos previstos de valuación de la ejecución de los programas y criterios de evaluación: - Impactos - costo - beneficio - procesuales u otras

Técnico

# Criterios de focalización y selección de la población beneficiaria
# Nivel de participación técnica en la toma de decisiones
# Criterios de evaluación
# Nivel de reformulación del programa a las peculiaridades y necesidades regionales
# Características de los programas
# Nivel de participación de la población beneficiaria en las decisiones técnicas
# Supuestos personales acerca de la eficiencia y eficacia de un programa nutricional
# Relación entre las características del programa y las circunstancias socio históricas de su implementación a nivel local
# Valoración personal de la eficacia de las diferentes metodologías propuestas

beneficiarios directos

Características de los programas implementados.

Eficacia y eficiencia de los mismos.

Continuidad temporal de los programas según características diferenciales.

Nivel de participación de la población beneficiaria en la toma de decisiones.

Flexibilidad de los programas a las peculiaridades culturales de la población meta.

Supuestos personales acerca de los programas nutricionales.

La indagación en referencia a estos puntos apunta a poder esclarecer: La existencia o no de algún mecanismo de evolución diacrónica de los objetivos y metodologías de los programas alimentarios y nutricionales.

Las características de los mecanismos evaluatorios.

La existencia o no de correlación entre nivel de centralización y resultados duraderos La existencia o no de correlación entre el nivel de participación de técnicos y beneficiarios y la continuidad de los programas nutricionales El rendimiento diferencial entre programas que articulen lo regional comunitario y los que no lo han hecho

A modo de síntesis: En el relevamiento de diferentes programas nutricionales implementados en los últimos años; se ha constatado la existencia de un cambio en la concepción de las políticas nutricionales y su sustento ideológico. Se verifica entonces la coexistencia de programas nutricionales basados en los criterios antes explicitados, con otros cualitativamente distintos. Precisamente este trabajo intentó dar cuenta de la naturaleza de tal varianza, sus alcances, su incidencia en la eficacia y eficiencia de tales programas y las variables que incidieron en su ocurrencia.

Otro de los puntos importantes de la eficacia de este modelo, y del que se ha hecho referencia anteriormente, se relaciona con la mayor participación de los beneficiarios en la ejecución de los programas. Pero paralelamente se evidencia la inconstancia y falta de continuidad de este tipo de proyectos y programas lo cual podría aún agravar las problemáticas sociales que intenta abordar.10 En este sentido cobra particular importancia las consideraciones de Dos Santos:(...) "nos hemos acostumbrado a medir la eficiencia de las políticas sociales en términos definidos por las mismas políticas o por las concepciones subyacentes (análisis de costo - beneficio, o sea una ecuación monetaria entre ambos, o de costo - efectividad, que implica minimizar costos maximizando resultados), en tanto deberían emplearse criterios más complejos, a los que no llegan tampoco los análisis de impacto. Por ejemplo, es bien importante la integración simbólica inducida por las políticas, como así también la innovación institucional que determinan o como afectan la trama sociocultural de los destinatarios, criterios todos que difícilmente aparecen en los ejercicios de evaluación" (...) Como es bien sabido, en la transición que va de la década del 80 al 90 se plantea una encrucijada aparentemente difícil de resolver, ya que por un lado es el Estado que a partir de sus diferentes gobiernos implementa políticas socio- económicas que excluyen a un conjunto de la población y fragmenta la red social; genera políticas sociales que van desde las asistenciales, clientelistas, tecnocráticas y las de promoción social.

Esta situación dilemática que posibilita la coexistencia de políticas sociales con diferentes lógicas dificulta poder construir un nivel de articulación , conducción y complementación que sea parte de una estrategia global que maximize los recursos y las respuestas más eficientes y eficaces a la población en su conjunto y en especial a los más vulnerables: las mujeres y los niños.

La no garantía política de la continuidad de un programa o política social, sumado a la falta de incorporación por parte de los técnicos de la actividad propia del sistema democrático, al igual que los cambios partidarios que se dan en los niveles decisorios centrales ( locales y provinciales), acentúan la disociación que existe entre el nivel técnico y el político, dificultando la implementación y / o continuidad de políticas sociales y por lo tanto coartan la posibilidad de introducir e impulsar situaciones de cambio que mejoren las condiciones de vida de los sectores más vunerables.

La formulación de propuestas sólidas en el ámbito de las politicas sociales es todavía una tarea pendiente, es imperativo profundizar en el campo de lo teórico ideas creativas y propuestas que sean viables, alentar el debate en torno de alternativas sustentables y buscar el compromiso de los diferentes actores políticos y sociales encontrar soluciones que se orienten a la reducción de las desigualdades sociales.

Bibliografía consultada:

1- Atlas Jaime:" Bases para una Política Alimentaria". O.E.A.-CIDES.Bs.As, 1983

2- Brailovsky, Antonio Elio: " Las no gubernamentales y el Estado: una relación equívoca" en revista Cambio, Municipio y políticas públicas" Bs. As. Nro. 1, 1992

3- Bustelo, Eduardo: " Los nuevos pobres: efectos de la crisis en la sociedad argentina en " Cuesta Abajo", Varios Unicef- Losada, 1992

4-Bustelo, Eduardo e Isuani Ernesto: " El ajuste en su laberinto" UNICEF, Arg. 1990

5- CEPAL: "La brecha de la equidad: América Latina, el Caribe y la cumbre social". Documento. San Pablo, Brasil. 1997

6-FICONG: Pobreza Urbana. Políticas Sociales y Modelo de Desarrollo. Revista FICONG nø 41. 1993

7-Figallo, Lea: " Necesidad de una política alimentaria nacional. El problema alimentario en América Latina y el Caribe: sus implicancias sociales. SAIS. Bs. As. 1983

8- Forni, Floreal: " Programa alimentario integral y solidario. Una instancia de Programa social progresivo. CEIL- CONICET, Bs. As. 1991

9- Franco, Rolando y Cohen, E: " Focalización". Mimeo. ILPES. Bs. As. 1992

10- Grassi, Estela, Hintze, S y Neufeld, M. R.: " Políticas Sociales. Crisis y ajuste estructural". Ed. Espacio. Bs. As. 1994. pag. 6

11- Isuani, Ernesto A: " Política social y dinámica política en América Latina.¨ Nuevas respuestas para viejos problemas? en Desarrollo Económico. Nro. 125. Bs. As. 1992

12-O. E. A.: " El problema alimentario de América Latina y el Caribe y la acción de los Estados Americanos". CIDES. Bs. As. 1983.

13-O. P. S. : " Evaluación de un programa de alimentación escolar: el caso argentino." O. P. S. Oficina Sanitaria Panamericana, oficina regional de la OMS. Año 1990.

14-Samaja Juan :" Dialéctica de la Investigación científica". Ed. Helguero Bs. As. 1987

15-Stahl, Karin: " Política Social en América Latina. La privatización de la crisis". Revista Pobreza Urbana y Desarrollo. FICONG- IIED-AL. Año 4. Nro. 9. Bs. As. 1995.

16- UNICEF: " Piden pan y algo más". Siglo XXI. Bs. As. 1990

NOTAS

1 Dr. Jaime Atlas: Bases para una política alimentaria.- agosto l.983 OEA - CIDES

2 Sería necesario en este punto establecer una distinción que se mantendrá a lo largo de este trabajo:Política nutricional y alimentaria sería aquella que proporciona los lineamientos ideológicos y de acción para la implementación.Programa alimentario, sería la forma operativa de la política alimentaria.

3 Para más información: UNICEF: Piden pan y algo más: un estudio sobre crecimiento y desarrollo infantil; Siglo veintiuno; l.990 . Buenos Aires

4 Ver descripción de la situación socio - económica - ambiental detallada en el presente informe

5 Susana Torrado: Estructura Social de la Argentina. Ediciones de la Flor BS. AS. l.992

6 Para más información: Jaime Atlas (Op. Cit) Lea Figallo: Necesidad de una política alimentaria nacional. El problema alimentario en América Latina y el Caribe: sus implicancias sociales. SAIS Buenos Aires l.983

7 Ernesto Cohen, Evaluación de un Programa de alimentación escolar, el caso argentino Organización Panamericana de la Salud, Oficina Panamericana, Oficina Regional de la OMS. l.990

8 Ernesto Cohen (Op.Cit.)

9 Rossi, Freeman y Wright Evaluación de un Programa de alimentación escolar, el caso argentino Organización Panamericana de la Salud, Oficina Panamericana, Oficina Regional de la OMS. l.990

10 Mario Dos Santos Op. CIT.

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