1er Congreso Internacional "Pobres y Pobreza en la Sociedad Argentina" |
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Universidad Nacional de Quilmes - ArgentinaNoviembre 1997 |
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Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
EL SEGUIMIENTO DE PROYECTOS EN UN FONDO DE INVERSION SOCIAL - LA EXPERIENCIA DEL FOPAR
Dirección de Programación, Seguimiento y Control
FONDO PARTICIPATIVO DE INVERSION SOCIAL
Octubre 1997
1. Algunos rasgos del FOPAR y el seguimiento de proyectos
El Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR) es un componente del Programa de Desarrollo Social (PRODESO), creado y reglamentado por la Secretaría de Desarrollo de la Presidencia de la Nación. El FOPAR ha sido diseñado como un programa transparente y ágil para garantizar que la inversión social llegue directamente a los grupos de población más pobres. Constituye, por tanto, un mecanismo de asignación de recursos directo para apoyar iniciativas comunitarias que tiendan al mejoramiento de las condiciones de vida y organización de la población en situación de pobreza, promoviendo su participación en la formulación, ejecución y administración de los proyectos.
En la etapa piloto (1996-1997) el FOPAR viene desarrollando actividades en seis provincias: Misiones, Salta, Jujuy, Chaco, Corrientes y Santiago del Estero en base a dos líneas de acción diferenciadas, por un lado en los barrios carenciados de las ciudades capital donde llama a un concurso para la presentación de proyectos, y por otro, en los municipios de los departamentos más pobres del interior donde se realiza una convocatoria para la presentación de proyectos.
1.1 En el diseño del sistema de seguimiento de proyectos del FOPAR se han tomado en cuenta aspectos de los diferentes contextos de aplicación del Programa. Algunos de ellos son los siguientes:
1.1.1 Una organización política descentralizada (federal) y, para el caso de la mayoría de las provincias abarcadas por el FOPAR, una fuerte dependencia financiera respecto del poder central para el financiamiento de sus políticas sociales. Este contexto brinda la oportunidad de explorar diversas alternativas de articulación local, pero inicialmente condiciona la fase de instalación del Programa en cada jurisdicción provincial y municipal, especialmente en lo atinente a la apertura de instancias participativas de carácter sustantivo a nivel de la población beneficiaria y en las diversas fases del ciclo de proyectos.
1.1.2 El contexto sociocultural en las áreas en que actualmente se desenvuelve el FOPAR se caracteriza por un bajo desarrollo organizativo e insuficiente capacidad inicial para la formulación y formalización de demandas desde la base social. Predominan culturas organizacionales heterogéneas y mecanismos clientelísticos locales que poco favorecen el comportamiento organizado de la demanda de proyectos. Con excepción de los grupos aborígenes, que suelen plantear una interlocución más homogénea frente al Estado, la mayoría de las poblaciones poseen diversidad de intereses y sus articulaciones son escasas.
1.1.3 En cuanto a las organizaciones técnicas convocadas por el FOPAR para brindar apoyo a los grupos de base durante las etapas de formulación y ejecución, si bien muestran cierto potencial en vistas al futuro para cooperar con las actividades de la base, la experiencia inicial del Programa es que las capacidades disponibles son todavía insuficientes, sobre todo en las areas rurales y semirurales de la Provincias atendidas. Por esta razón, durante una primera fase el FOPAR ha debido flexibilizar su operatoria y ejercer funciones supletorias mediante actividades de capacitación y de apoyo a la formación y fortalecimiento de cuadros técnicos.
1.1.4 Mientras otros fondos de inversión social poseen una elevada autonomía operativa, e incluso en algunos casos constituyen un eje relativamente central de las políticas sociales, el FOPAR es un programa más dentro de la Secretaría de Desarrollo Social, un espacio institucional que tiene por finalidad aplicar una modalidad específica para el financiamiento de proyectos, mediante el empleo de una metodología participativa directa a nivel de los beneficiarios, que abarca la autogestión y el control directo de los fondos por parte de los mismos. Otros fondos, en cambio, desempeñan un rol rector de las políticas sociales, en relación más directa con el poder político central y mediante la aplicación de procesos de gestión muy diferenciados.
1.2 Dentro de las estrategias aplicadas por el FOPAR se destaca el desarrollo de un eje participativo a lo largo del ciclo de los proyectos:
Un mecanismo de llegada del Fondo a la población, mediante la aplicación de una metodología de focalización, que contempla la definición de las áreas geográficas sobre la base de criterios técnicos. A su turno la preocupación explícita por una equitativa asignación local de los recursos en función de la calidad de la demanda (versus criterios más clientelísticos), garantizan la participación y transparencia.
Procedimientos especializados para favorecer el acceso de los potenciales beneficiarios a la preparación/ presentación de proyectos ante el FOPAR.
Implementación de diversos mecanismos locales para un trato directo Fondo- beneficiarios.
Formas de participación durante la fase de ejecución, mediante el protagonismo directo de los beneficiarios en actividades de monitoreo y control, que incluyen instancias permanentes de capacitación.
Desembolso directo de recursos desde la Oficina Central del Fondo hacia los Núcleos de Beneficiarios, sin intermediarios.
Conformación de núcleos de beneficiarios y comisiones locales para favorecer la participación local organizada en función de la presentación de proyectos al Fondo.
Posibilidad de que los núcleos de beneficiarios participen en un segundo ciclo de proyectos, afianzando de ese modo su experiencia inicial de participación y organización durante el primer ciclo. Entre los proyectos presentados al FOPAR existe una importante presencia de beneficiarios- ejecutores. Pensamos que, dentro de ciertas condiciones, es posible profundizar el mencionado eje participativo, a partir del apoyo a la consolidación de los procesos organizativos de los núcleos de beneficiarios iniciales.
Como una respuesta a las especificidades anteriormente mencionadas el FOPAR incorpora el seguimiento activo de los proyectos como componente esencial de su propuesta y pretende profundizar progresivamente en la participación de los beneficiarios durante la ejecución, particularmente para favorecer el desarrollo sostenido de espacios organizativos, y como aporte estratégico a la expansión y profundización de sus actividades como Fondo. Existe una definida continuidad entre el modelo de promoción inicialmente aplicado y el seguimiento activo durante la ejecución de los proyectos. Ello se manifiesta en el desarrollo de un eje formativo -rol catalizador a cargo principalmente de promotores y supervisores- que tiene por objeto fortalecer la capacidad comunitaria para expresar y gestionar sus demandas sociales bajo la modalidad de pequeños proyectos, interactuando además con otros programas sociales focalizados.
1.3 Las características mencionadas, entre otras, dan sustento a una estrategia diferenciada de supervisión de proyectos. En el caso del FOPAR, la metodología de seguimiento de proyectos se encuentra centrada en el nivel de proyectos y de grupos de beneficiarios, sin excluir otras instancias más abarcativas como son los consejos participativos provinciales y los comisiones locales de desarrollo. Ello supone un intento de generar espacios y procedimientos específicos a partir de la experiencia de esos grupos, situando la tarea de la supervisión en la interacción directa entre los agentes sociales del Programa (equipos de Supervisión) y los grupos específicos que protagonizan los proyectos.
A nivel del programa, el FOPAR incorpora como insumos estratégicos para un seguimiento global del Programa la experiencia recabada en campo durante la ejecución. Así, el seguimiento apoya la planificación estratégica de acciones señalando logros y dificultades en el desarrollo de la gestión de proyectos.
La metodología de seguimiento aplicada intenta cubrir las distintas alternativas o contextos sociales e institucionales inmediatos de un Fondo que excede en mucho el rol de intermediario financiero, pues incluye modalidades definidas y especializadas de intervención (capacitación en apoyo de la formulación y ejecución, acompañamiento en aspectos organizativos, etc), tendientes a contrarrestar algunas de las restricciones ya mencionadas. Pero además, el FOPAR pretende demostrar que es posible trabajar directamente a nivel de la población objetivo, con un seguimiento activo y garantizando eficiencia y transparencia en la inversión social. Ante lo cual se redefine y valida la posición de instancias como el FOPAR que actúan de nexos y canalizadores de recursos desde el nivel central a las instancias locales.
2. La concepción del seguimiento, la estrategia elegida y los presupuestos básicos
2.1 Esta caracterización inicial del FOPAR nos permite extraer algunas conclusiones que nos permitirán luego decribir mejor la estrategia de seguimiento de proyectos que se encuentra en estado de aplicación operativa. En efecto, los rasgos centrales del monitoreo requerido para un programa de las características del FOPAR han sido:
a) La necesidad de responder con un modelo metodológico integral a la complejidad de factores que se encuentran presentes en las realidades abordadas.
b) Las dimensión de proyecto y de grupo como referencia y unidad básica de análisis del sistema de supervisión.
c) La referencia al contexto inmediato del proyecto y del grupo, esto es, la comunidad local, vista no tanto como un todo armónico, sino como un campo de intereses y fuerzas que implican -por la condición de pobreza de los beneficiarios- una desventaja inicial- para el desafío organizativo que se les presenta a los mismos.
d) La necesidad de contar con herramientas conceptuales e instrumentos adecuados para:
Realizar un seguimiento activo de los proyectos y del proceso organizativo de los beneficiarios, con el fin de contrarrestar en alguna medida la ya mencionada desventaja inicial. En este sentido el trabajo se orienta a generar situaciones facilitadoras de procesos de aprendizaje -en base a los errores, omisiones, dificultades y aciertos durante la ejecución del proyecto- más que al control externo y eventual "castigo" de comportamientos irregulares.
Generar espacios de autogestión y autocontrol que coadyuven desde la base social misma a crear un adecuado balance inicial entre el monitoreo de los aspectos organizativos y de aprendizaje y las variables de control externo necesarias en los proyectos.
Tomando en cuenta los aspectos mencionados, encauzar un enfoque cooperativo del trabajo de seguimiento del proyecto, con el aporte de los operadores locales del Programa y los propios beneficiarios.
e) Respecto del concepto de desventaja inicial, en muchos casos los programas sociales presuponen para el desarrollo de los proyectos concretos un contexto local idealizado en la forma de relaciones armónicas de poder, relativa ausencia de conflictos de intereses y un marco cultural compartido.
Este tipo de modelos tienden a encubrir la trama real de relaciones con el supuesto de una igualación de oportunidades -mediante los instrumentos de acción del programa- que no se corresponden con las contradicciones existentes, que afectan no sólo la posición relativa de los beneficiarios por comparación con el resto de la comunidad, sino que también influye en la conformación y la dinámica interna de los grupos de beneficiarios.
Un acompañamiento activo a los grupos no pretende obviar de modo paternalista estas dificultades sino dotar de un impulso inicial a una serie de actividades -que pretenden ser compensatorias- en el encuadre de situaciones de proyecto en orden a su ejecución, para así facilitar su etapa de inicio. El desenvolvimiento propiamente dicho de los grupos dependerá de su protagonismo y de su capacidad de acumulación, en términos de aprendizaje y de negociación dentro de la comunidad y fuera de ella, pero es responsabilidad del Estado y de las organizaciones de la sociedad civil que cooperan con este proceso favorecer la nivelación en las posibilidades de acceso.
2.2 Como podrá verse la estrategia de seguimiento está centralizada en el fortalecimiento de la capacidad de organización de los grupos reunidos para la ejecución de los proyectos que apoya el Programa. Para ello se desarrollan una serie de actividades dirigidas a resolver algunos de los problemas básicos que se presentan durante la evolución de los grupos y la ejecución de los proyectos.
Esto se hace a partir de un grupo de instrumentos y canalizando el ejercicio de ciertos roles y funciones relacionados con la ejecución.
La existencia de un proyecto no asegura el nacimiento ni la consolidación de un grupo organizado. Es un punto de partida, entre otros posibles. De acuerdo a la evolución de las actividades de proyecto, pero también conforme cobra forma un determinado patrón de evolución grupal, los beneficiarios podrán devenir, o no, un grupo organizado.
Pero lo que interesa destacar aquí es que a la supervisión se la define como situada dentro de un campo de relaciones de poder que condiciona dicha evolución, favoreciendo, obstaculizando o inhibiendo, según sea el caso, la creatividad del grupo y sus posibilidades de crecimiento.
Ese campo de relaciones puede ser analizado en tanto "área de incertidumbre". En efecto, para Crozier y Friedberg, "todo problema material comporta siempre una parte apreciable de incertidumbre, en cuanto a las formas concretas de solucionarlo ... La incertidumbre en general, o las incertidumbres específicas, constituyen un recurso fundamental dentro de toda negociación. Si existe incertidumbre, los actores capaces de controlarla habrán de utilizarla en sus transacciones con quienes de ellos dependen. Puesto que lo que es incertidumbre desde el punto de vista de los problemas es poder desde el punto de vista de los actores: las relaciones entre los actores, individuales o colectivos, entre ellos y con los problemas que les concierne, se inscriben dentro de un campo en que rige la desigualdad, que se encuentra estructurado por relaciones de poder y de dependencia" (1 ). Es así como los mecanismos de oferta- demanda generados localmente por el Fondo suscitan naturalmente "áreas de incertidumbre" en torno de los recursos que son puestos a disposición del barrio, localidad o paraje. Las oportunidades brindadas por el Fondo no se producen en un "vacío", sino dentro de un campo pre- estructurado que, por obra de la mera presencia del Programa (como en el caso de cualquier programa social), implica una intervención en ese campo y la consiguiente modificación de los términos en que previamente se vienen vinculando entre sí los actores. Los grupos, las organizaciones, las instituciones, construyen activamente relaciones sociales que operan como áreas de incertidumbre "artificiales" y que sirven para contrarrestar (y regular) las áreas de incertidumbre "naturales" (2 ). Es en tal situación que la incertidumbre se torna en un recurso fundamental del proceso en que los distintos actores intervienen para negociar su acceso frente a la intervención del Programa.
El enfoque adoptado por el FOPAR asume como punto de partida un campo de relaciones de este tipo, dentro del cual la estrategia, y sobre todo los instrumentos y las actividades propuestas por el sistema de seguimiento, operan como área de incertidumbre artificial que sirve para otorgar una cierta contención inicial a los procesos originados localmente por el Programa. Los instrumentos de seguimiento y control -de igual forma que la estrategia y los instrumentos de promoción en la fase inicial de intervención- cumplen la función de pautar artificialmente ese campo de relaciones y efectuar un cierto nivelamiento en las relaciones entre los beneficiarios y otros actores locales (líderes, gobernantes, punteros políticos, otros grupos que compiten por los recursos desde un mayor poder de negociación, otros actores vinculados con el FOPAR, tales como las organizaciones ténicas de apoyo, los proyectistas y directores de obra, etc.
3. Caracterización general del seguimiento de proyectos del FOPAR
3.1 El seguimiento integral de los proyectos permite, por una parte, captar sus logros (e indirectamente los del Programa), en términos de eficiencia y eficacia de la organización de los beneficiarios como para llevar a término sus objetivos. Por otra parte, permite que durante el proceso sean tomados en cuenta e incorporados al ciclo de ejecución las siguientes perspectivas:
Los condicionantes institucionales y organizacionales que operan como oportunidad o como restricción en el éxito o fracaso de los proyectos.
Los procesos y actividades burocráticas y técnicas que tienen lugar en el transcurso de la implementación de los mismos.
El ambiente sociocultural y los condicionamientos físicos en que operan funcionarios, técnicos y grupos- objetivo.
La caracterización de los principales actores sociales involucrados en el Programa, sus intereses, valores, comportamientos y estrategias.
La metodología resultante, como vimos, se orienta al apoyo y fortalecimiento de los grupos de beneficiarios, según los criterios descriptos. El eje del sistema es la fijación de reglas de juego para la operatoria de los grupos, el empleo de los recursos, su relación con el FOPAR u otros actores sociales. Estas reglas de juego apuntan a dar entidad o reforzar el control social en el nivel local mediante herramientas de trabajo cuya resultante es el auto- control y la transparencia en el desarrollo de los núcleos de beneficiarios durante la ejecución de los proyectos, una mayor previsión de problemas y conflictos y, en general, la catalización de procesos espontáneos que favorecen la apropiación y re- creación local de las propuestas nacidas en el Programa.
3.2 El FOPAR se ha propuesto como objetivos generales para el seguimiento de proyectos:
Asegurar que la evolución de los proyectos se ajuste a los objetivos, planes, metodología y procedimientos acordados con el Fondo para su aprobación, a través de una gestión transparente del proyecto y del manejo de los recursos aplicados al mismo.
Promover una creciente participación organizada de los beneficiarios en el seguimiento y control de los proyectos.
3.3 A tales efectos se distinguen dos componentes del seguimiento que, a fines analíticos, hemos discriminado en:
Seguimiento propiamente dicho: acompañamiento activo a los beneficiarios, realizado para favorecer su protagonismo durante el proceso de gestión de los proyectos y de ese modo facilitar su sostenibilidad en el tiempo.
Control: actividad de verificación del uso de los recursos en relación con el destino pactado y el cumplimiento de las normativas fijadas por el FOPAR, incluyendo aspectos atinentes a la calidad de la obra o servicio prestado.
3.4 En el balance de estos dos componentes se juega la actividad del seguimiento y control, en su función de "instaurador de reglas de juego"que contribuyen a la creación de condiciones adecuadas para la ejecución del proyecto y la paulatina adquisición de capacidades por parte del grupo beneficiario.
Estas reglas de juego -que se traducen en una serie de actividades que los grupos deben llevar adelante- pretenden ser los disparadores de procesos de jerarquización y democracia local que atiendan a los objetivos generales de organización, participación y transparencia.
Procesos de jerarquización y democracia local.
El modelo organizativo "impuesto" a los grupos de beneficiarios (ver en el punto 2.2 la referencia a las áreas de incertidumbre artificiales), prevé una diferenciación inicial de roles (selección de los representantes del Núcleo de Beneficiarios) y una creciente diferenciación de funciones durante la ejecución. La elección de dichos representantes se efectúa en asamblea del grupo de beneficiarios. La propia creación del NUB se efectúa por asamblea donde definen sus necesidades prioritarias y cuales de ellas serán traducidas en la formulación de un proyecto a ser presentado al FOPAR.
El mecanismo de la reunión en asamblea es replicado durante la etapa de ejecución en la toma de ciertas decisiones fundantes, tales como reemplazo de los representantes, evaluación de los técnicos ejecutores de los componentes del proyecto, evaluación de la propia marcha del proyecto, evaluación final del proyecto.
Durante la ejecución, el grupo debe hacerse cargo de gestionar una cantidad de actividades (apertura de cuenta bancaria, registro de la gestión, archivo de comprobantes, rendición periódica de cuentas, seguimiento del aporte comunitario, etc.) que contribuye al proceso de diferenciación de funciones.
3.5 Esta gama de procesos y actividades se despliega a través de una serie de mecanismos e instrumentos que el FOPAR propone como pautas de trabajo para y con los núcleos de beneficiarios, favoreciendo la transferencia y apropiación de herramientas y habilidades por parte de los grupos que a la par favorezcan procesos crecientes de autocontrol y permitan su reutilización en la instrumentación de otros proyectos sociales.
La capacitación a los grupos en las tareas de gestión, la revisión externa periódica de la gestión del proyecto y la instauración de momentos de reflexión para "ver la marcha del propio proyecto", son mecanismos que el FOPAR activa a través de diversos instrumentos a cargo de los diferentes actores involucrados en la implementación del proyecto (supervisores, inspectores de obra, núcleo de beneficiarios, capacitadores, etc).
4. Algunos interrogantes con vista al futuro
La experiencia acumulada hasta el presente ha resignificado muchos de los criterios originales que marcaron el diseño y plan operativo del monitoreo de proyectos, consolidando la posibilidad de avanzar hacia un modelo de gestión social que a la vez que eficiente garantice la participación plena y efectiva de los beneficiarios.
Queda un camino interesante para recorrer e importantes interrogantes a dilucidar. Entre aquellos que tienen mayor importancia estratégica se pueden mencionar:
¨Cuáles son los comportamientos concretos de la población en situación de pobreza que permitan corroborar una apropiación y recreación de las conductas y habilidades aprendidas durante su experiencia en la ejecución de proyectos?
¨Cuales son los requisitos necesarios para viabilizar en forma sostenida una propuesta de estas características desde un Estado nacional en tanto opción estratégica de política social?
¨Eventuales modificaciones en los contextos sociopolíticos regionales pueden condicionar la validez de la participación como eje de la política social?
¨Tomando en cuenta el tiempo requerido para la evolución organizativa de los grupos de beneficiarios en programas de este tipo, qué herramientas de políticas sociales son necesarias para acompañar procesos de consolidación de experiencias más allá del término de los proyectos?
NOTAS
1 CROZIER, Michel, FRIEDBERG, Erhard: L'Acteur el le Système. Les contraintes et l'action collective. Editions du Seuil. Pints. Paris, 1992. pp 23- 24.2 Ibídem, página 24.
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