1er Congreso Internacional "Pobres y Pobreza en la Sociedad Argentina"

Universidad Nacional de Quilmes - Argentina

Noviembre 1997

Ponencias publicadas por el Equipo NAyA
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POBREZA Y FOCALIZACION TERRITORIAL

1) Antecedentes

1.1 El escenario de los fondos de inversión social en Latinoamérica

Los Fondos de Inversión Social en la región latinoamericana surgen en la década de los 80 y se generalizan en los 90. Cada una de estas décadas refieren circuntancias diferenciales respecto a la evolución de la pobreza y de la política social. Así, mientras en los 80 el pobre desempeño económico de la región, agudizado por la crisis de la deuda, se tradujo en un notable incremento de la pobreza; en los 90 se observan signos de recuperación de las principales variables macroeconómicas en un contexto de aplicación masiva de planes de ajuste estructural inspirados en el Consenso de Washington. Entonces, en este cuadro de crecimiento de la pobreza y ajuste económico, emergen los Fondos de Inversión como mecanismos compensatorios de alivio a la pobreza.

Los FIS (Fondos de Inversión Social) constituyen mecanismos compensatorios en un doble sentido, por un lado porque pretenden paliar las carencias de infraestructura social básica en un momento en que se multiplican las condiciones deficitarias de vida de los pobres, y por otro lado, porque buscan mitigar los efectos del ajuste sobre la población en situación de pobreza. Sin embargo en este último aspecto hay opiniones encontradas sobre el rol que jugaron y que les cupo a los FIS. En concreto se trata de los alcances diferenciales que tuvo el ajuste sobre la población, es decir, mientras las reformas instrumentadas (racionalización del Estado y del gasto público, privatización de empresas públicas, reformas fiscales, laborales y económicas etc) impactó principalmente sobre la clase media, los trabajadores de industrias protegidas y los trabajadores de la administración pública, la población objetivo de los FIS estaba conformada por los grupos de población en situación de extrema pobreza. En este sentido, el alivio a los efectos del ajuste aparece relativizado.

De todas formas, importa destacar que se trataba originariamente de intervenciones a corto plazo (cuatro a seis años), bajo el supuesto de que restablecido el orden económico a través de los planes referidos, desaparecerían las condiciones para la persistencia de estas instituciones. Sin embargo, la transición de las economías latinoamericanas hacia un adecuado nivel de desarrollo social aparece con una duración incierta y por lo tanto se redefinen las orientaciones estratégicas de los FIS.

Brevemente, frente al crecimiento de la pobreza ha venido operando una transformación en los componentes claves de las estrategias nacionales de combate a la pobreza, y en este marco los FIS aparecen ante la opción de constituirse en instituciones de carácter permanente. Ello, por supuesto, ha devenido en un renovado debate en torno a si se debe virar la orientación de los fondos desde el alivio a la pobreza mediante la provisión de servicios básicos, hacia inversiones directamente más productivas (proyectos de riego, programas de crédito etc); y si en este nuevo cuadro de situación se debe estrechar la relación con las burocracias gubernamentales y ministerios de línea.

Todo ello tiene por telón de fondo el hecho de que de los FIS han sido exitosos en su especialidad, en particular, en la mayoría de los países latinoamericanos han sido mecanismos eficientes para la provisión de infraestructura social a las zonas pobres.

Un aspecto que aparece también en el centro de la escena a la hora de hacer el balance entre los éxitos y debilidades de estos fondos es el tema de la sostenibilidad de los proyectos. En este sentido, debe tenerse en cuenta que los FIS crean proyectos pero no los mantienen u operan.

A esta altura conviene identificar algunos atributos básicos y comunes que han tenido los FIS.

1) Han probado ser una vía para la rápida canalización de financiamiento externo a pequeños proyectos en zonas pobres, se han extendido territorialmente y han aportado a la constitución de una nueva tecnología social.

2) Asimismo, los FIS tienen una inserción institucional que los sitúa por encima de los ministerios de línea y por tanto aparecen vinculados a objetivos políticos. Por ejemplo al proceso de paz en Guatemala, a la gobernabilidad en Colombia, o a la descentralización administrativa en Bolivia.

3) La mayoría de los fondos tienen un alto nivel de financiamiento externo.

4) Las intervenciones de los FIS son focalizadas, y suministran infraestructura para la provisión de servicios básicos y empleo temporario a trabajadores no calificados, mediante proyectos pequeños y técnicamente simples. En general se financia infraestructura, y en particular infraestructura social (escuelas, puestos de salud, sistemas de abastecimiento de agua potable, y obras de saneamiento).

5) Salvo excepciones, no se han involucrado en la ejecución de proyectos. Se han limitado a la evaluación y vigilancia del ciclo, y a asegurar que los proyectos se desarrollen en forma adecuada.

6) Los proyectos se llevan a cabo principalmente a través de pequeños contratistas del sector privado y en menor medida a través de ONGs.

7) El mantenimiento de las obras queda a cargo de ministerios y gobiernos locales, y en menor medida por organizaciones de la comunidad.

8) Los FIS están organizados desde la demanda.

9) Por lo general, las evaluaciones del accionar de los FIS ha puesto de relieve que se generan beneficios hacia los pobres, pero no hacia los más pobres, aunque la distribución de proyectos y gasto guarda relación con la distribución regional de los pobres.

10) Revisten autonomía funcional y acceso directo a fuentes de financiamiento

11) Cuentan con sistemas de información y control de proyectos.

12) Han incorporado métodos de gestión del sector privado

Otras características a tener en cuenta es que los gastos de los fondos son marginales respecto a la magnitud de la pobreza estructural y han sido insuficientes para detener la creciente ola de pobreza.

Por otra parte, los FIS fueron concebidos con el objetivo de generar proyectos para los pobres, y no como esquemas de generación de empleos, aunque tuvieron algún impacto en la generación de empleos estos fueron de baja remuneración y temporarios. En este sentido, los fondos fijaron deliberadamente salarios para los trabajadores no calificados por debajo del nivel de mercado estimulando los mecanismos autofocalizados, con el objeto de que solo los pobres y desempleados se presenten a trabajar.

También, sólo marginalmente, los fondos han contribuido a incrementar los ingresos y empleos oppermanente a través de la inversión en la pequeña empresa.e indirectamente respaldando proyectos de infraestructura (por ejemplo obras de riego).

1.2 El FOPAR como experiencia argentina

Uno de los dilemas con los que se encuentran los FIS es si se debe proveer infraestructura social a las comunidades pobres o si la meta es ayudar a las comunidades a desarrollarse por si mismas en términos de definir sus necesidades y de lograr la satisfacción de estas necesidades.

En la segunda alternativa se sitúa el FOPAR.

Brevemente, y considerando que no es el objetivo de esta ponencia desarrollar las características del programa se señalan algunos aspectos principales de su operatoria.

El Fondo Participativo de Desarrollo Social, FOPAR, es un componente del Programa de Desarrollo Social (PRODESO), creado y reglamentado por la Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación, mediante la resolución 1826/94. El FOPAR ha sido diseñado como un programa transparente y ágil para garantizar que la inversión social llegue directamente a los grupos de población más pobres. Constituye, por tanto, un mecanismo de asignación de recursos directo para apoyar iniciativas comunitarias que tiendan al mejoramiento de las condiciones de vida y organización de la población en situación de pobreza, promoviendo su participación en la formulación, ejecución y administración de los proyectos.

En la etapa piloto (1996-1997), el FOPAR viene desarrollando actividades en seis provincias: Misiones, Salta, Jujuy, Chaco, Corrientes y Santiago del Estero en base a dos líneas de acción diferenciadas; por un lado en los barrios carenciados de las ciudades capital donde llama a un concurso para la presentación de proyectos, y por otro, en los municipios de los departamentos más pobres del interior donde se realiza una convocatoria para la presentación de proyectos.

Los objetivos para la etapa piloto del FOPAR cubren una serie de aspectos, entre los que merecen detacarse los institucionales y los estratégicos; estos aparecen referidos a dos niveles, por un lado a nivel de programa, y por otro a nivel de proyectos.

La popuesta del FOPAR en su etapa piloto se enmarca en objetivos más generales o de largo plazo que han direccionado las acciones el programa.

A título ilustrativo se presenta el siguiente esquema:

El FOPAR funciona como un mecanismo flexible a la presentación de proyectos en las áreas geograficamente delimitadas y en períodos temporales definidos a través de concursos en barrios de las capitales y cuasiconcursos en el interior. A la instalación territorial del programa en las provincias, continúa la promoción, la evaluación y la ejecución. Con el transcurso del tiempo y el desarrollo de sucesivos ciclos , se garantizaría el flujo de proyectos Fopar. Sobre estos supuestos, el diseño implica transparencia en la presentación y financiación de los proyectos, es decir, que se debían respetar las reglas impuestas por el programa en relación a la proveniencia geográfica de los proyectos y al momento en que se efectivizaba la presentación. Con ello se buscó limitar la posibilidad de recibir presiones externas para impulsar alguna iniciativa por fuera de los procedimientos de operación corrientes.

La sucesión de los ciclos del programa en cada jurisdicción constituía el factor que garantizaría la afluencia de proyectos de manera continua y equilibrada. No obstante, la propia dinámica a través del sistema de concurso implicaba cierta concentración de proyectos en determinados momentos.

Respecto al tema que nos ocupa el FOPAR definió estratégicamente un proceso de focalización territorial que a continuación se desarrolla su procedimiento de focalización instrumentada y sus implicancias.

2. La estrategia de focalización

En su etapa piloto, el FOPAR llevó a cabo un proceso de focalización territorial para sus dos líneas de acción: línea barrios carenciados de las ciudades capital y línea municipios del interior. Para la línea municipios, se definió como áreas de intervención del Programa 92 departamentos asentados en las diez provincias en el norte argentino ( Noroeste, NOA, y Noreste, NEA). Para la línea de barrios, se determinó orientar las acciones del fondo a las 10 ciudades capital de las provincias antes mencionadas.

El criterio fundamental utilizado para el dimensionamiento espacial y ordenamiento de áreas territoriales en una escala de pobreza ha constituido el indicador de necesidades básicas insatisfechas, NBI, proveniente de fuentes censales. Como es conocido, el NBI, constituye un indicador compuesto que califica en situación de pobreza a todos los hogares que poseen al menos una de las siguientes características: Hacinamiento: Más de tres personas por cuarto Vivienda inconveniente: Tener piso de tierra u otro material que no sea cerámica, mosaico, madera, alfombra, plástico, cemento o ladrillo fijo.

Condiciones sanitarias: Vivienda sin retrete con desarga de agua Asistencia escolar: Hogares en que algún miembro de seis a doce años no va a la escuela.1 El criterio que orientó la utilización de este índice fue la incidencia de la pobreza (% de población NBI en el total de la población del departamento), para tener la posibilidad de discriminar situaciones sociales críticas en áreas territoriales relativamente pequeñas, independientemente del volumen absoluto de población. Con ello se dio cabida a una alternativa que permitiese que la política social llegue a grupos poblacionales con carencias muy generalizadas y que, probablemente, serían soslayados si se considerase como criterio el tamaño absoluto de la población del departamento.

A partir del universo nacional de departamentos de mayor pobreza se optó por privilegiar la intervención en 92 departamentos pertenecientes a las 10 provincias del norte argentino (Noroeste, NOA y Noreste, NEA);. El criterio para este redimensionamiento fue concentrar los esfuerzos en aquellos departamentos de pobreza más crítica de acuerdo al indicador NBI.

A continuación se desarrollará un análisis del camino recorrido en este proceso de focalización. Se describirá en primer término, la naturaleza y características del indicador NBI; luego se analizarán los procedimientos utilizados para la jerarquización de áreas territoriales en una escala de pobreza. Finalmente, se indagarán algunos resultados obtenidos en términos de cobertura alcanzada y niveles de pobreza de las áreas seleccionadas por el Consejo Participativo Provincial, CPP, en la etapa final de la focalización. En este recorrido, se tratará de identificar cuáles constituyen las ventajas y limitaciones de la metodología utilizada, qué se ha aprendido en este proceso y qué se puede probar en el futuro para optimizar la selección de áreas geográficas de mayor pobreza.

2.1.1 Acerca de la definición conceptual del indicador NBI

Dadas las características del indicador NBI y las variables que lo componen, este indicador puede identificar los hogares incapacitados para satisfacer necesidades fundamentales como es la dotación de ciertos servicios básicos, una calidad mínima de la vivienda y el acceso a la educación de la población en edad escolar. Desde esta perspectiva, el NBI permite una aproximación a la pobreza denominada histórica o estructural, constituida por los grupos en situación más carenciada. Es válido, en consecuencia, que el FOPAR se haya apoyado en este indicador para la selección geográfica de áreas de intervención.

Adicionalmente, el NBI ha tenido una enorme difusión y uso para la construcción de mapas de pobreza, ya que al provenir de fuentes censales posee las siguientes ventajas: Posee cobertura nacional Permite una cuantificación de la pobreza a un nivel territorial muy desagregado (provincia, departamento, localidad, fracción y radio censal) Permite jerarquizar a las áreas según magnitud de la pobreza Permite construir perfiles de la pobreza, de acuerdo a las características sociodemográficas de los hogares en situación de pobreza que se asientan en las diversas áreas geográficas.

Dadas sus características, sinembargo, este indicador adolece también de limitaciones. En la medida que se construye en base a información censal se restringe a necesidades referidas fundamentalmente a la dotación de servicios básicos y calidad de la vivienda. Al ser la pobreza un fenómeno integral y multidmensional abarca necesidades materiales como la vivienda y la disponibilidad de servicios básicos pero contempla, además, otras necesidades básicas como alimentación, vestuario, seguridad social, acceso a un trabajo remunerado, entre otras, que no son contempladas en la construcción del indicador NBI.

Estas necesidades se consideran en otra metodología de medición de la pobreza a través de los ingresos de los hogares.

En la práctica, la aplicación del indicador NBI para la selección de áreas territoriales de mayor pobreza ha dejado en evidencia que pueden presentarse algunas filtraciones: Se puede incluir a grupos no pobres por ingresos que se asientan en áreas que no cuentan con servicios básicos.

Este problema puede presentarse en áreas rurales que carecen de servicios de un modo generalizado, perdiendo sensibilidad el indicador para captar situaciones de heterogeneidad en el caso de que existan.

Se puede excluir a sectores pobres por ingresos que se asientan en áreas que si se encuentran dotadas de servicios básicos. Esta situación puede presentarse más frecuentemente en zonas urbanas, donde la disponibilidad de servicios es más generalizada. A modo ilustrativo se puede mencionar que en algunas ciudades capitales en que el FOPAR se encuentra trabajando actualmente (Posadas y Salta) el índice de pobreza de acuerdo al indicador NBI alcanza en promedio el 23% de la población total. Utilizando el criterio de la línea de pobreza por nivel de ingresos, de acuerdo a la información de la Encuesta Permanente de Hogares, se constata que la población que se encuentra bajo la línea de pobreza asciende alrededor del 40%. 2 Adicionalmente, se pueden producir sesgos también cuando se comparan los niveles de pobreza de regiones que poseen características distintas. En el caso argentino los niveles de pobreza de la región Patagónica siempre son inferiores en magnitud al resto del país (por ser un área muy despoblada) y también en incidencia de la pobreza, ya que la rigurosidad climática ha exigido que históricamente su población tenga una relativamente mejor condición de vivienda y servicios que las existentes en el norte del país. No obstante, la pobreza por ingresos de la población del sur es también en la actualidad muy significativa.

Cabe señalar, que los sesgos referidos a la inclusión de población no pobre han tratado de ser corregidos en el proceso de evaluación ex-ante, donde se analizan los niveles de pobreza de la población solicitante de un proyecto.

En lo referido a los sesgos de exclusión antes mencionados, éstos consituyen aspectos importantes a considerar en el futuro.

2.1.2 Acerca de los criterios para la jerarquización de departamentos de mayor pobreza

a) Criterios utilizados para la selección de departamentos a nivel nancional

La metodología desarrollada buscó explícitamente priorizar a las áreas en situación más crítica en la medida que la pobreza afecta a una proporción más significativa de la población. Para lograr este objetivo se utilizó el criterio de incidencia de la pobreza (porcentaje de la población NBI en relación a la población total del departamento), identificándose a nivel nacional, 133 departamentos en condición más crítica por poseer un 40% o más de población NBI.

Este recorte territorial incluyó 133 de los 522 departamentos que posee la Argentina; a 17 de las 23 provincias que conforman la división político administrativa del país y a 1.134.286 habitantes con necesidades básicas insatisfechas, NBI, que representan alrededor del 9% de la población en situación de pobreza de acuerdo a este indicador.

A su vez, quedaron excluidos de esta selección, el Area Metropolitana constituida por Capital Federal y 19 Partidos del Conourbano. Se excluyeron también seis provincias (Buenos Aires, Santa Fé, Mendoza, Entre Ríos, Santa Cruz y Tierra del Fuego).

Esta metodología cumplió con su objetivo primordial de privilegiar a los departamentos de pobreza crítica aunque la magnitud de la pobreza que se asienta en estas áreas sea menor. Este es un aspecto que reviste especial importancia y que es objeto de debate en la medida que define prioridades de polítca: atender con mayor prioridad a las áreas con mayor número de pobres o a las áreas de pobreza más crítica, aunque la magnitud de pobres de estas últimas sea menor.

Dentro de este universo de departamentos, el FOPAR decidió inicialmente trabajar en los 103 departamentos pertenecientes al Noroeste NOA y al Noreste NEA, ya que de esta forma se contaba con: áreas de intervención territorialmente más homogéneas al concentrar las acciones de la Etapa Piloto sólo en las regiones del norte del país; Poseer una cobertura de alrededor del 75% de la población NBI asentada en los departamentos.

Posteriormente, el FOPAR optó por concentrar aún más su acción seleccionando los 92 departamentos con niveles de pobreza más críticos, con el objetivo de optimizar la utilización de recursos y alcanzar mayor impacto en las acciones. Se fijó como límite mínimo para la elegibilidad que el departamento cuente con el 39,7% o más de población NBI. Este recorte territorial surgió a partir de la distribución de la población NBI según cuartiles de la pobreza. Se definió como universo prioritario para las acciones del Fondo a los tres primeros cuartiles, cuyos niveles relativos de pobreza se ubicaban en 39,7% o más de población NBI.

Los 92 departamentos seleccionados representan el 47% de los 192 departamentos existentes en las dos regiones (NOA y NEA) y al 36% del total de población NBI asentada en estas regiones.

Este proceso de focalización territorial cumplió con la finalidad de priorizar los departamentos con mayor incidencia de la pobreza y a las poblaciones más carenciadas que, ordinariamente, no tienen posibilidad de acceso a los beneficios de la politica social. Sin embargo, significó también la exclusión de otras áreas geográficas y población en condición de pobreza. Específicamente, se excluyó:

- Departamentos con porcentajes de pobreza elevados, pero inferiores al umbral mínimo establecido por el FOPAR (39,7% o más de población NBI); - Departamentos de mayor tamaño en términos de población, por lo que la incidencia de la pobreza es menor pero la magnitud de la pobreza (cantidad de población NBI) es elevada3 ;Cabe subrayar que, por constituir esta etapa del Programa una experiencia Piloto y por disponer de recursos limitados, el FOPAR optó por desarrollar una acción selectiva, excluyendo áreas territoriales y sectores de población que merecen también la atención del Fondo en la medida que se encuentran en situación de pobreza. Por lo cual, se propone en la segunda etapa del Programa ampliar su cobertura geográfica e incorporar otros grupos de población NBI que no pudieron ser atendidos en este período inicial.

2.2. Para la línea barrios de las ciudades capital

En el diseño de su estrategia, el FOPAR reconoce la necesidad de orientar su acción también a las áreas urbanas donde se da un crecimiento significativo de la pobreza especialmente a partir de los años 90. Esta expansión de la pobreza urbana se halla asociada a la escasez de fuentes de trabajo y a un deterioro creciente de los servicios sociales; agudizándose, además, por los procesos migratorios internos y externos, especialmente en las provincias del NOA y NEA, que comparten límites con los países vecinos.

En esta línea de acción se definió como prioridad las ciudades capital de las diez provincias del norte argentino. Los criterios que orientaron la selección de estas ciudades como áreas de intervención son : Las ciudades capital de las 10 provincias del NOA y NEA poseen una elevada incidencia de la pobreza; Estas ciudades capital pertenecen a regiones con características más homogénas y donde ya se ubican las áreas de intervención del Fondo en la línea de municipios.

La cobertura de población objetivo que abarca esta línea de acción alcanza 569.255 habitantes NBI. La proporción de población NBI que poseen estas ciudades alcanza en promedio un 22% de su población total, manifestándose un comportamiento bastante similar en todas las ciudades, excepto Jujuy cuyo porcentaje es un poco más alto, alcanzando el 26,7%.

Cabe señalar, que si se comparan los departamentos del interior y las ciudades capital, la incidencia de la pobreza es significativamente menor en estas últimas frente a los departamentos del interior elegidos por el FOPAR, cuyo promedio alcanza el 54% de población NBI (ver Anexo Nro.3) Por otra parte, si se considera como universo de referencia para esta línea de acción al conjunto de ciudades del país que poseen más de 100.000 habitantes, denominadas medianas y grandes - ver Anexo Nro.4-, se observa que este criterio de focalización: Permitió incluir a a 10 de las 26 ciudades medianas y grandes que tiene el país y al 17,7% de la población NBI asentada en estos conglomerados urbanos. Permitió así mismo, incorporar a la totalidad de ciudades de más de 100.000 habitantes existentes en las regiones del NOA y el NEA.

Este proceso, sin embargo, significó también la exclusión de cinco de los seis grandes centros urbanos de más de 500.000 habitantes, en los cuales se asienta una parte significativa de la población NBI.

En síntesis, se puede concluir que esta línea de acción presenta una cobertura de población NBI superior a la que se estimó para la línea municipios. Sin embargo, manifiesta también su ausencia de los grandes conglomerados urbanos donde se asientan la mayor cantidad de pobres del país.

Este es un aspecto que deberá someterse a consideración en el futuro y es analizar los beneficios y los costos que implica ampliar la acción del Programa a otras ciudades medianas y grandes cuya incidencia de la pobreza es ligeramente menor que la existente en las ciudades del norte, pero en las que la magnitud de la pobreza es significativamente mayor.

3. LA CULMINACIàN DEL PROCESO DE FOCALIZACIàN: SELECCIàN DE MUNICIPIOS Y BARRIOS PARA DESARROLLAR LAS ACTIVIDADES DEL FONDO.

3.1 SELECCION DE MUNICIPIOS

El FOPAR optó por trabajar sólo en algunos de los municipios pertenecientes a los departamentos elegibles, para acotar más su acción y facilitar la puesta en marcha de los mecanismos de operación del Fondo. Una intervención en la totalidad de municipios elegibles podría haber sido excesiva dadas las disponibilidades de recursos existentes en esta Etapa Piloto, pudiendo provocar, además, una dispersión de las acciones.

La selección final de municipios se la encomendó al Consejo Participativo Provincial, CPP, que constituye la puerta de entrada del Programa en cada provincia y un mecanismo para consensuar la focalización con las autoridades locales. Se conforma con miembros representativos del Gobierno Provincial, de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, del FOPAR y de Organizaciones no Gubernamentales, ONGs, vinculadas a la acción social.

Para definir la cantidad de municipios que debió seleccionar cada uno de los CPPs, el FOPAR procedió a dimensionar las acciones del Programa en cada provincia.

Procedió a definir también los criterios básicos y la información de apoyo necesaria para orientar al CPP en este proceso de toma de decisiones.

3.1.1 Dimensionamiento de las acciones del Fondo

Para dimensionar las acciones en cada provincia, se tomó en cuenta los recursos disponibles para financiar proyectos en esta Etapa Piloto, que asciende a 24.000.000 para ambas líneas de acción. La distribución de recursos entre provincias se determinó de acuerdo a un criterio de equidad: una asignación proporcional a la cantidad de población NBI que posee cada provincia. Al interior de las provincias, se distribuyeron recursos entre las dos líneas de acción respetando el principio de equidad y otorgando una participación mayor (en un 20% más) a la línea localidades, con la intención de dar un apoyo adicional al sector rural que contribuya al desarrollo de una alternativa de contención de la población potencialmente migrante. 4 Para determinar la cantidad de municipios a seleccionar , se dividió el monto asignado a la línea localidades en cada provincia, por un promedio de inversión de 250.000 pesos por municipio.

La cantidad de municipios por provincia que se estimó de acuerdo a los criterios antes mencionados es la siguiente:

FUENTE: Documento "Asignación de Recursos", DPSYC, septiembre de 1996

Este dimensionamiento, sin embargo, tuvo un carácter más bien indicativo ya que, como se verá más adelante, la cantidad específica de áreas de intervención se ajustó en la práctica en el caso de algunas provincias.

Es importante señalar aquí las limitaciones que implica un dimensionamiento de las acciones del Programa que tome en cuenta sólo la cantidad de áreas de trabajo a seleccionar omitiendo la cantidad de población objetivo que se debe cubrir. En otras palabras, para preservar un criterio de equidad en el dimensionamiento hay que tomar en cuenta también el tamaño de los municipios seleccionados, -en términos de población NBI- de manera que si se incorporan áreas de menor tamaño se incremente su número para conservar cobertura de población objetivo. Estos aspectos se profundizarán más adelante al abordar el análisis del punto: "Resultados de la focalización".

3.1.2 La intervención del Consejo Participativo Provincial, CPP.

El CPP llevó a cabo la selección de municipios en base al propio conocimiento acerca de la realidad de las áreas elegibles y en información de apoyo proporcionada por el FOPAR.

El FOPAR sometió a consideración del CPP una carpeta técnica en la que se presentaban todos los municipios elegibles acompañados de información estadística relevante para los fines de la selección: población total, población NBI, tamaño, densidad por km2, distancias a la capital, líneas de transporte disponibles, programas sociales existentes en la zona, etc.

En la carpeta constaban, además, los criterios fundamentales para orientar la toma de decisiones: Viabilidad de Escala Para garantizar que las áreas seleccionadas cuenten con una población objetivo (población en situación de pobreza) de tamaño suficiente para generar demanda de proyectos Distancia Para garantizar que las áreas seleccionadas no se encuentren excesivamente lejanas de la capital provincial, sede del CPP.

Accesibilidad Para garantizar que las áreas seleccionadas cuenten con transporte fluido desde la capital provincial. Se consideró además las condiciones orográficas y climáticas para evitar elegir localidades que presenten problemas severos en este sentido.

Presencia de organización social Que pueda constituir apoyo en la etapa piloto del FOPAR Se incorporó, además, como criterios complementarios las siguientes restricciones: No concentración geográfica Para garantizar que un mayor número de departamentos se encuentren representados. Se acordó como límite máximo dos municipios en un mismo departamento.

Diversidad de tamaño Para garantizar la participación de municipios de menor tamaño. Este criterio actúa con un carácter compensador para evitar que la exigencia de escala tenga un efecto excesivamente concentrador seleccionando sólo a los más grandes. De acuerdo al tamaño promedio de los municipios en cada provincia se estableció un rango mínimo a cubrir de municipios de menor tamaño.

Adicionalmente, en el caso de las provincias que poseen presencia indígena significativa (Jujuy, Salta, Chaco) se recomendó la inclusión de al menos un municipio mayoritariamente indígena.5 Cabe aclarar que un aspecto fundamental como es la incidencia de la pobreza en los municipios elegibles no se priorizó de un modo explícito para esta etapa final de la focalización; se partía del hecho, sinembargo, que en los departamentos elegibles (con 39,7% o más de población NBI) la pobreza consituye una realidad generalizada.

Los criterios arriba mencionados se presentaron al CPP con la intención de que constituyeran un punto de referencia, pero dejando en libertad a sus miembros para que fuese su propia experiencia y conocimiento de las áreas lo que determinase la selección final. La intención inicial del FOPAR al otorgarle al CPP este poder de decisión era construir un espacio de participación y garantizar el compromiso de las autoridades provinciales con el Programa.

Cabe reconocer, que esta estrategia implica también algún riesgo de que la selección final de áreas responda a eventuales intereses de tipo clientelar; no obstante, la experiencia de las seis provincias muestra que en este proceso han prevalecido también criterios de orden técnico.

En los casos de las Provincias de Corrientes y Santiago del Estero -que son las dos últimas en que inició sus actividades el FOPAR- se ensayó una estrategia de selección distinta. Se realizaron ejercicios internos para la jerarquización de los municipios elegibles, operacionalizando algunos de los criterios antes mencionados -ver Anexo Nro.5-. Dichos ejercicios (que permitieron priorizar cinco municipios entre 23 elegibles para el caso de Corrientes y 10 municipios entre 42 elegibles para el caso de Santiago del Estero) se sometieron a consideración del CPP y los municipios priorizados por el FOPAR -con alguna modificación menor- fueron seleccionados.

Cabe mencionar, que el cambio de estrategia no se formuló como respuesta a potenciales problemas de clientelismo, sino que surgió más bien del reconocimiento de las características de los departamentos elegibles. Al ser áreas de pobreza crítica, se caracterizan también por ser predominantemente rurales, con una presencia significativa de población dispersa acompañadas de problemas de accesibilidad y distancia. Dadas estas condiciones, lograr una selección acertada de municipios es determinante para la operatoria del Programa y para garantizar mejores resultados e impacto en las acciones. Por este motivo, ha constituido y constituye actualmente una preocupación del FOPAR identificar criterios y desarrollar metodologías que permitan optimizar la selección de áreas de trabajo.

3.2 Para la línea barrios de las ciudades capital

3.2.1 Criterios para la identificación de barrios elegibles

En cada una de las ciudades capital, la Oficina Central del FOPAR identificó un conjunto de barrios carenciados como posibles áreas de intervención del Programa. Para llevar a cabo esta tarea, el FOPAR se apoyó en diversas fuentes de información. La más importante constituyó el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991 que aporta información de población NBI desagregada por fracción y radio censal. A partir de esta información se puede ubicar aquellas áreas donde se asienta una mayor cantidad de población NBI y tratar de establecer una correspondencia con la delimitación barrial.

No obstante, la información censal posee más restricciones para ser utilizada en la focalización de la línea de barrios, que la que presenta en la línea de municipios.

Algunas de las limitaciones que se pueden mencionar: La delimitación territorial utilizada por el censo que remite a la fracción y radio censal, no coincide con la delimitación barrial; requiriéndose, en consecuencia, realizar equiparaciones entre ambas delimitaciones; La equiparación entre ambas delimitaciones posee un margen de error en la medida que un mismo radio censal puede abarcar más de un barrio, pudiendo presentarse diferencias significativas entre un barrio y otro; En ocasiones, las dificultades pueden ser mayores en la medida que no existen límites oficiales de los barrios; Existen, además, problemas vinculados a los cambios ocurridos desde el relevamiento censal. Por un lado, existen "bolsones de pobreza" cuya existencia puede ser reciente y , por tanto, escapar a los registros censales.

En igual forma, hay áreas carenciadas que pudieron transformarse en los últimos años y perder su carácter NBI.

Por consiguiente, para la identificación de barrios carenciados se utilizó la información censal pero se requerió, además, el apoyo de otras fuentes de información proveniente de organismos municipales, universidades, ONGs, etc. Se requirió, además, verificaciones en terreno para la corroboración de la información obtenida a través de fuentes secundarias.

3.2.2 La intervención del Consejo Participativo Provincial, CPP

El CPP procedió a seleccionar los barrios carenciados para ejecutar acciones del Programa, a partir del listado de barrios elegibles proporcionada por el FOPAR. El CPP podía, además, reservarse el derecho de incorporar nuevos barrios al listado, tomando como referencia indicativa para su selección los siguientes indicadores u otros equivalentes:

Observación en terreno verificando la existencia de una parte significativa de vivienda precaria (tipo B)6 Si el barrio carece de algún servicio básico: luz eléctrica, agua corriente, recolección de residuos.

Si el barrio carece de trazado urbano y presenta una concentración irregular de viviendas dentro de un espacio limitado.

La presencia de cierta organización social que pueda constituir una base de apoyo al trabajo durante la Etapa Piloto del FOPAR

Se debió considerar, además, la conveniencia o no de la inclusión de un determinado barrio en el caso de : - Si se trata de zona inundable o con otras características inconvenientes para el asentamiento humano.

- Si se trata de un asentamiento de tenencia irregular de la vivienda y/o el terreno.

En el caso de que el CPP decidiese incorporar nuevos barrios al listado preliminar de barrios carenciados, éstos no deberán representar -en principio- más del 20% de los barrios propuestos por el FOPAR.

En el caso de la línea de barrios carenciados por encontrarse éstos concentrados geográficamente en las ciudades capital, no se dimensionó previamente la cantidad de barrios a intervenir. El FOPAR confeccionó sendos listados que incorporaron -de acuerdo a las condiciones de cada ciudad- de 20 a 30 barrios.

De hecho, para la focalización de barrios carenciados, la utilización de fuentes de información estadística tuvo una utilidad menor. Debido a las restricciones existentes en la información proveniente de fuentes secundarias, la opinión más autorizada proviene de quienes tienen un mejor y más actualizado conocimiento de las condiciones concretas y problemática de las áreas que se someten a análisis. Por lo cual, si bien se tomó en consideración la lista de barrios elegibles propuesta por el FOPAR, en la decisión final de áreas de trabajo la opinión de los miembros del CPP tuvo un carácter determinante.

Cabe reconocer aquí nuevamente que depositar en el CPP la decisión final de las áreas de trabajo implica algún riesgo de que prevalezcan eventuales intereses clientelares, especialmente en el caso de los barrios, donde resulta más difícil de sustentar las decisiones con información estadística. La experiencia de trabajo en las seis capitales de provincia muestra, sin embargo, que los barrios seleccionados por los CPPs constituyen por lo general áreas muy carenciadas.

Adicionalmente, para la convocatoria a concurso de barrios la Oficina Provincial del FOPAR con el equipo de promoción han realizado una verificación en terreno y establecido una delimitación, seleccionando aquellas áreas con características más deficitarias (falta de servicios básicos, vivienda tipo B, etc). En el caso de que en el recorrido se verifiase que las condiciones del barrio no correspondían a aquellas propuestas por el Programa, se podía alertar al CPP y proponer cambios.

En la ciudad de Resistencia, por ejemplo, los barrios de Villa Universidad, Cristo Rey, Vargas 1 y Vargas 2, seleccionados por el CPP fueron reemplazados por otros, ya que luego de la visita se corroboró que no correspondían a población NBI. En la ciudad de Salta, ocurrió algo similar con el barrio San Antonio, donde convivía una área de casas quintas y un asentamiento marginal. El área propuesta inicialmente por el CPP no era la de características NBI y luego del recorrido se excluyó a dicha área y se incorporó al asentamiento marginal.

En el caso de la ciudad de Posadas, - segunda vuelta- se seleccionó el barrio Santa Rita,.que consituye un barrio extenso y muy heterogéneo. En la visita se verificó que las chacras7 seleccionadas por el CPP no correspondían a población NBI y se sugirió incorporar otras chacras del barrio. Esta petición no llegó a oficializarse al CPP y en la convocatoria a concurso se registraron las chacras inicialmente propuestas por el CPP. Posteriormente, en el proceso de evaluación ex.ante se corroboró que, algunos proyectos que provenían de esta área, correspondían a población cuyas características eran claramente ajenas a la población objetivo del Programa.

En la ciudad de San Salvador de Jujuy, en cambio, todos barrios seleccionados correspondían a asentamientos muy recientes y, en consecuencia, a condiciones de extrema marginalidad. Esta situación puso en discusión los problemas de trabajar con población de estas características: ausencia total de una mínima organización, posible reubicación de la población en el corto plazo, zonas inundables poco aptas para el asentamiento humano y, sobre todo, la dificultad de que los proyectos desarrollados en estas áreas puedan tener sostenibilidad en el tiempo.8 Sin embargo, el FOPAR se encuentra desarrollando actualmente una masa importante de proyectos en estos barrios de Jujuy y será en el proceso de evaluación ex-post donde podrá verificarse si las características de estos asentamientos jugaron a favor o en contra de la eficacia y sostenibilidad de los proyectos.

4. RESULTADOS OBTENIDOS

El FOPAR ha culminado en la actualidad la etapa de focalización. Las acciones del Fondo se concentraron en seis provincias, de las diez en que se propuso inicialmente trabajar.9 Las seis provincias en que se encuentra en ejecución el Programa en esta Etapa Piloto son: Misiones, Salta, Jujuy, Chaco, Corrientes y Santiago del Estero. De la misma manera, de los 92 departamentos considerados elegibles se redujo la acción a 67 correspondientes a las seis provincias; y la población elegible se redujo también de 800.000 a 635.000 habitantes NBI.

4.1 En la línea de acción municipios

4.1.1. Cobertura alcanzada

En las seis provincias en que se desarrolla el Programa se asientan 201 municipios considerados elegibles. Los municipios seleccionados ascienden a 49, cifra ligeramente inferior a los 51 municipios dimensionados según un criterio de equidad. No obstante, si se analiza la distribución entre provincias, se registran diferencias siendo las más significativas las correspondientes a Chaco y Salta, en las que se seleccionaron sólo 9 en el primer caso y 10 en el segundo caso, de los 15 municipios propuestos. Esto respondió a una estrategia original de entrada gradual a las provincias en dos etapas, por lo cual, en la primera vuelta no se seleccionaron para estas provincias la totalidad de municipios que les correspondía; posteriormente, por razones de tiempo y disponibilidad de recursos se eliminó el segundo ingreso. En el caso de Santiago del Estero, en cambio, se incrementó de 7 a 14 el número de municipios, por ser éstos de tamaño muy reducido.

Si se analiza la cobertura de población NBI perteneciente a los municipios seleccionados en relación al total de la población NBI de los departamentos elegibles, se puede observar en el cuadro siguiente que, en promedio, se ha incorporado a alrededor del 30% de la población objetivo asentada en los 67 departamentos elegibles.

La cobertura alcanzada por provincia varía desde un nivel del 19,8% para el caso del Chaco, hasta casi el 50,0% para Misiones. Estas diferencias están relacionadas con la cantidad de los municipios seleccionados en cada provincia y con el tamaño de los mismos.

Cabe subrayar aquí algo ya mencionado anteriormente y es que la cobertura de población NBI seleccionada en cada provincia debería guardar estrecha relación con la proporción de población NBI que posee dicha provincia dentro del conjunto de provincias en que trabaja el FOPAR, con la finalidad de conservar un criterio de equidad en el proceso de focalización de los potenciales beneficiarios del Programa. Este aspecto se analizará a continuación al comparar los porcentajes de población NBI elegible y seleccionada por provincia.

Según se puede observar en el cuadro anterior, en cuatro de las seis provincias las diferencias entre ambos porcentajes son pequeños, inferiores al 4%; mientras que en Chaco existe una brecha mayor del orden del 10% de diferencia entre la proporción de la población elegible (31,96%) y la que representa en el conjunto la población seleccionada (21,65%). En el caso de Misiones existe también una brecha del orden del 7% ya que la población seleccionada supera a la proporción que representa la población elegible dentro del conjunto de las seis provincias.

Cabe señalar, sin embargo, algunos aspectos que merecen atención especial. El primero es que a estos resultados se arribó de un modo más bien intuitivo, ya que en el camino no se consideró excplícitamente el criterio de ajustar el número de municipios a seleccionar en función de un porcentaje de cobertura que se debería alcanzar. Para acciones futuras sería importante definir más claramente como dimensionar el Programa de modo que se pueda conservar un criterio de equidad en la cobertura de población objetivo a nivel provincial.

Otro aspecto importante a considerar es que se está realizando un análisis comparativo de distribución de población NBI elegible y seleccionada entre las seis provincias en las que efectivamente trabaja el FOPAR, sin considerar las cuatro provincias restantes. Como ya se anotó, este recorte implicó la reducción del 20% en la cobertura de población NBI que originalmente se propuso alcanzar el Programa, pero no alteró la distribución inicial de áreas de trabajo en las seis provincias en las que se trabaja actualmente; por lo cual, el análisis de la equidad en la distribución, se realiza independientemente del hecho de haber eliminado la participación de las cuatro provincias.

Finalmente, es importante también considerar que se debe complementar esta aproximación analizando la equidad en términos no sólo de cobertura sino de distribución de recursos por potencial beneficiario. Este aspecto se abordará en otro estudio específico referido al eje focalización-asignación de recursos.

4.1.2 Niveles de pobreza de los municipios seleccionados

Según muestra el Cuadro Nro.7, los niveles de pobreza de las áreas seleccionadas son muy altos, alcanzando en promedio para las seis provincias el 49,6% de población NBI. Cabe recordar, que si bien constituye un requisito de la focalización que los municipios seleccionados pertenezcan a los departamentos más pobres de la provincia (39,7% o más de población NBI); para la selección final de los municipios - bajo la responsabilidad del Consejo Participativo Provincial, CPP-, se han debido privilegiar otros criterios referidos, por ejemplo, a garantizar cierta viabilidad de escala para las operaciones del Fondo, condiciones mínimas de accesibilidad y distancias no excesivamente grandes del munciipio a la capital provincial, etc. No obstante, los datos muestran que al constituir la pobreza un fenómeno generalizado en estos departamentos, los municipios seleccionados poseen igualmente elevados niveles de pobreza.

De acuerdo a la información que consta en el Anexo Nro. 6, se observa que en cada provincia los niveles de pobreza de los municipios seleccionados son en la mayoría de los casos superiores al 39,7% de población NBI. Específicamente:

6 de los 7 municipios seleccionados en Misiones poseen más de 39,7% de Pob. NBI 8 de los 9 municipios seleccionados en Salta poseen más de 39,7% de Pob. NBI 3 de los 4 municipios seleccionados en Jujuy poseen más de 39,7% de Pob. NBI Todos los municipios seleccionados en Chaco poseen más de 39,7% de Pob. NBI Todos los municipios seleccionados en Corrientes poseen más de 39,7% de Pob. NBI Todos los municipios seleccionados en S. Estero poseen más de 39,7% de Pob NBI

Ahora bien, al comparar los niveles de pobreza de los municipios seleccionados con el promedio de pobreza del departamento, se observa -ver Cuadro Nro.8- que los municipios poseen una incidencia de la pobreza ligeramente menor a la del departamento. Esto permite suponer que las áreas elegibles que no se seleccionaron son tan o más pobres que aquellas que si fueron incorporadas a la operatoria del FOPAR.

Por otra parte, se debe señalar que la pobreza no constituye un fenómeno que se distribuye de un modo homogéneo al interior de los municipios. Los niveles de pobreza son menores en las localidades que consituyen la cabecera municipal comparado con la pobreza existente en la población restante, asentada en pequeños parajes o dispersa. Como se puede observar a continuación, para las seis provincias el porcentaje promedio de pobreza de las localidades es del 41%, mientras que en la población restante asciende al 61%.

Así mismo, para las seis provincias que se analizan, la población objetivo (NBI) asentada en las cabeceras es en magnitud similar a la de carácter disperso; en otras palabras, la mitad de los potenciales beneficiarios del Programa consituyen población dispersa. Este es un fenómeno cuyo comportamiento varía entre provincias, presentando la situación más extrema la provincia de Misiones, donde sólo dos de cada diez potenciales beneficiarios vive en las cabeceras municipales.

Si bien el espíritu del Programa es acceder a las áreas de pobreza más crítica que, para el caso que nos ocupa, se ubica claramente en la población dispersa, es importante reconocer también las dificultades que implica trabajar con esta población. Por un lado, realizar un proceso de promoción es más difícil, ya que no hay mayor posibilidad de congregar a esta población, siendo así mismo difícil y costoso el apoyo para la formulación de proyectos y, sobre todo, el acompañamiento en la etapa de ejecución. No obstante, el FOPAR no ha renunciado a hacer un esfuerzo de incorporación al Programa a la población asentada en pequeños parajes. Para evaluar los resultados de este intento es importante conocer la procedencia de los proyectos aprobados: en qué medida provienen de las cabeceras municipales y en qué medida de la población restante. Este ejercicio podrá realizarse una vez que haya concluido el proceso de evaluación ex ante en las seis provincias.

El ejercicio antes mencionado es fundamental también porque somete a prueba el criterio para jerarquización de áreas utilizado por el FOPAR. Al priorizar los departamentos por la incidencia de pobreza (39,7% o más de población NBI), éstos califican ordinariamente porque poseen mayor cantidad de población dispersa y, en consecuencia, mayor proporción de pobreza. Ahora bien, si se demuestra en la práctica que el FOPAR ejecuta proyectos mayoritariamente en las cabeceras municipales, es más legítimo entonces proponer que se jerarquice la incidencia de la pobreza de las localidades y no la de los departamentos.

Finalmente, es necesario mencionar también que dentro de las estrategias de focalización se ha tratado de extender los beneficios del Programa a comunidades indígenas con altos índices de pobreza. Por lo cual, en las provincias de Jujuy, Salta y Chaco que cuentan con población indígena significativa, se seleccionaron algunos municipios en los que se asienta población indígena: Salta: Pichanal, Tartagal, Aguaray y Salvador Mazza Jujuy: Abra Pampa y el Talar.

Chaco: Pampa del Indio, Machagai, La Tigra

Luego de las experiencias de Salta y Jujuy el FOPAR asumió que las especificidades propias de la cultura aborigen exigían una intervención distinta en estas áreas. Por lo cual, en la provincia del Chaco se estableció un convenio con el Instituto Terciario denominado Centro Integral de Formación para la Modalidad Aborigen, CIFMA, a través del cual se pudo traducir los materiales de promoción a la lengua Toba; así mismo, se contrató a estudiantes aborígenes del Instituto como promotores en sus respectivas comunidades. En este sentido, la experiencia del Chaco tuvo un carácter superador, permitiendo la incorporación de los aborígenes a los beneficios del Programa desde una dimensión de acercamiento y respeto a su identidad cultural.

4.2 En la línea de barrios carenciados

4.2.1 Cobertura alcanzada

* La estimación de la población NBI 1996 se realizó en base a la población total estimada por el INDEC para la encuesta de hogares onda mayo de 1996 y aplicando la estructura porcentual de población NBI proveniente del censo de población 199112 Según se puede observar en el Cuadro Nro.9, el FOPAR está trabajando actualmente en 140 barrios carenciados pertenecientes a las seis ciudades capital.

Cabe señalar nuevamente, que la estrategia inicial del Programa contemplaba trabajar en las diez ciudades capital y, además, realizar dos concursos en cada una de las ciudades . Posteriormente, por problemas de tiempo y falta de recursos, se pudo realizar una segunda vuelta solamente en la ciudad de Posadas.

La cobertura de población objetivo que abarca el Programa representa en promedio el 58,3 de la población NBI perteneciente a estas seis ciudades capital. Dicha cobertura, sin embargo, manifiesta significativa variabilidad entre ciudades, desde un 29% para la ciudad de Corrientes hasta un 80% para la ciudad de Salta. Estas variaciones responden fundamentalmente a la cantidad de barrios que se seleccionaron en cada ciudad para desarrollar el Programa; otro aspecto que también influye, aunque en menor medida, es la distribución de la población NBI en forma más concentrada o dispersa en las distintas ciudades capital, ya que esto determina el tamaño de los barrios seleccionados.

Es importante aclarar que la población objetivo registrada aquí no abarca la totalidad de población de los barrios seleccionados, ya que corresponde exclusivamente a aquella que se asienta en el área delimitada para la convocatoria a concurso y que constituye el espacio específico de las tareas de promoción del Programa. En la medida que estas áreas se seleccionaron por carecer de servicios básicos y/o poseer viviendas precarias, se asume que su población califica mayoritariamente como NBI.

4.2.2 Niveles de pobreza de los barrios seleccionados

En el caso de la línea de acción barrios, resulta más difícil - que en la línea de acción municipios- utilizar información secundaria para indagar acerca de los niveles de pobreza de la población. De hecho, para la lista de barrios elegibles se eligieron las áreas más carenciadas de acuerdo al indicador NBI, aunque no siempre se fijó un porcentaje mínimo para otorgar elegibilidad a los barrios.

En los casos de la Ciudad de Corrientes y la Ciudad de Santiago-La Banda si se estableció como requisito mínimo el 40% de población NBI en el primer caso y el 30% en el segundo13 .Sin embargo, la utilización de la fuente censal posee un margen de error, especialmente por la situaciones de heterogeneidad que caracterizan a las ciudades, donde puede convivir la pobreza fisicamente vecina a la prosperidad. Como ya se anotó anteriomente, un mismo radio censal puede abarcar más de un barrio, pese a que pueda corresponder a éstos características muy distintas, y los ajustes que se pueden hacer encierran niveles de subjetividad.

Por consiguiente, la corroboración más objetiva de los niveles de pobreza de los barrios seleccionados es aquella que proviene de la verificación en terreno El equipo provincial del FOPAR acompañado del equipo de promoción realizó sendos recorridos detectando algunos problemas en los barrios propuestos por el CPP y proponiendo cambios que, en la mayoría de los casos, se efectivizaron. Además, dentro de los barrios convocados a concurso se privilegiaron aquellas áreas de mayor marginalidad, caracterizadas por poseer vivienda precaria y por la carencia generalizada de servicios básicos. Estas características se pueden observar en el cuadro siguiente, construido en base a información relevada en la ficha sociodemográfica.

De acuerdo a la información volcada en el cuadro anterior, se desprende que de los 140 barrios en que desarrolla acciones el FOPAR, hay 110 que carecen en forma total de red cloacal domiciliaria y 17 carecen del mismo en forma parcial. Esto significa que más del 90% de este universo está afectado por la ausencia de este servicio básico lo que da cuenta de una condición de vida muy deficitaria con consecuencias directas en términos de salubridad. En la medida que uno de los componentes del indicador NBI es precisamente calificar a los hogares en situación de pobreza por carecer la vivienda del servicio de retrete con descarga de agua, se puede asumir entonces que la casi totalidad de la población de estos barrios es de condición NBI.

La falta de este servicio básica va acompañada en algunos casos también con la falta de conexión de agua o de luz a nivel domiciliario. A modo ilustrativo se puede decir que uno de cada cinco barrios carece en forma total de alguno de estos dos servicios y, además, uno de cada dos barrios carece de estos servicios en forma parcial.

NOTAS

1 Existe un quinto indicador que suele ser incorporado también al NBI y es la capacidad de subsistencia: hogares en que existen más de tres miembros desocupados por cada miembro ocupado.

2 La línea de pobreza utilizada es la disponible oficialmente que se refiere al Gran Buenos Aires. El SIEMPRO se encuentra en la actualidad calculando líneas de pobreza para cada provincia en base a la información de la encuesta de ingreso y gasto de 1996. Cuando se disponga de esta información se podrán ajustar las estimaciones.

3 Se han realizado con la información censal análisis de correlación entre porcentaje de población de los departamentos (con respecto al total país) e incidencia de la pobreza de los departamentos, evidenciándose como tendencia una asociación inversa: a mayor tamaño de población menor incidencia de la pobreza

4 El desarrollo de esta propuesta se encuentra en el documento "Asignación de recursos" DPSYC, septiembre de 1996" Cabe aclarar que en este documento se trabaja el dimensionamiento con monto de 24.000.000, sinembargo, esta cifra contempla 900.000 pesos para FAMIEMPRESAS, que es un proyecto que se enmarca en una estrategia y oeratoria distintas. Se mantuvo en este trabajo la cifra de 24.000.000 ya que con ésta se desarrolló el dimensionamiento original.

5 Una estimación de la población indígena por provincia se encuentra en el documento: "Cobertura estimada de la población indígena en el NOA y NEA", DPSYC, mayo de 1996

6 Las casas tipo B cumplen por lo menos una de las siguientes condiciones: a) no tener provisión de agua por cañería dentro de la vivienda; b) no tener retrete con descarga de agua; c) tener piso de tierra u otro material que no sea cerámica, mosaico, madera, alfombra, plástico, cemento o ladrillo fijo.Fuente: CEPA, Comité Ejecutivo para el estudio de la Pobreza en Argentina "Mapas de Pobreza en Argentina". Documento de trabajo Nro 4., Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos e INDEC.

7 La ciudad de Posadas está delimitada por chacras. Cada chacra equivale a cuatro manzanas.

8 El asentamiento ciudad nieva, por ejemplo, se ubica en un zanjón. La población presentó un proyecto de guardería infantil, pero no había posibilidad física de construirlo dentro de la zanja. Dada las condiciones de pobreza de la gente y la prioridad del proyecto, se autorizó que se construyese en el barrio nieva que se encuentra arriba de la zanja, donde se les concedió un terreno. (El barrio nieva, en cambio, es el barrio más pudiente de la ciudad).

9 Esta decisión se tomó durante la Misión llevada a cabo por el Banco Mundial del 26 al 30 de agosto de 1996, debido a los retrasos existentes en el inicio de la ejecución del Programa

10 La información censal se registra bajo la categoría "localidad" y "población dispersa". La traducción a la delimitación municipal la realiza el SIEMPRO en base a la delimitación de los municipios por fracción y radio disponible en las Direcciones Provinciales de Estadística.

Para los municipios de Corrientes y Santiago del Estero, no existe delimitación y los municipios poseen sólo jurisdicción sobre cabecera municipal. Aquí se realizó una estimación incorporando la población asentada en un radio de 5km alrededor de cada cabecera municipal.

11 La información censal se registra bajo la categoría "localidad" y "población dispersa". La traducción a la delimitación municipal la realiza el SIEMPRO en base a la delimitación de los municipios por fracción y radio disponible en las Direcciones Provinciales de Estadística.

12 Cabe señalar que a partir de la encuesta de hogares se puede calcular población NBI para las seis ciudades que se analizan. Se optó por aplicar la estructura porcentual del censo 1991, para homogeneizar la información con el criterio de una sola fuente de información.

13 En el caso de Santiago-La Banda se flexibilizó el porcentaje reduciéndolo de 40 al 30%, para poder incorporar mayor número de barrios elegibles, de lo contrario la lista resultaba muy corta.

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