Reclamo de Tierras y Uso Sustentable en el Lote Fiscal 55
Provincia de Salta, Argentina
Francisco Ramón Barbarán
CONICET-CIUNSa (Proyecto 602)
Universidad Nacional de Salta - Instituto de Desarrollo Regional
Fronteras: Estados y Ciudades
Reclamo de Tierras y Uso Sustentable en el Lote Fiscal 55
1. Introducción
El Lote Fiscal 55 está ubicado en el Departamento Rivadavia, al NE. de la Provincia de Salta en Argentina, abarcando una superficie de aproximadamente 240.000 ha. (figura Nº 1). Esta tierra fiscal a su vez se ubica sobre el río Pilcomayo, frontera Norte de Argentina, limitando con Bolivia y Paraguay.
Actualmente, este territorio está siendo reclamado en propiedad tanto por las comunidades indígenas (Wichi, Toba, Chorote, Tapiete y Chulupí) y criollas (pastores hispano-indígenas) que lo habitan.
Aunque distinta legislación relativa al tema contempla la compatibilización de los intereses de las partes, que se superponen sobre la misma superficie reclamada, la conciliación no se logró y el problema sigue sin resolverse.
La falta de legislación y experiencia en Argentina sobre resolución de conflictos y la falta de mecanismos efectivos de mediación y arbitraje en este caso, propendieron a que el Gobierno Provincial sufriera diversas presiones a través de los medios de comunicación en relación a la entrega de las tierras.
En este trabajo se pretende contribuir a la solución de este vacío legislativo, dando a conocer los mecanismos existentes en otros países para resolver conflictos relacionados con reclamos de tierras. En este sentido, se hace una reseña de la experiencia de Canadá, país de vanguardia en cuanto a la eficiencia con que aborda los problemas indígenas.
Por otra parte entiendo, que la mera cesión en propiedad de las tierras a aborígenes y criollos no solucionará sus problemas de pobreza y marginalidad, directamente vinculados con la degradación de los recursos naturales del Fiscal 55.
Por esta razón se comenta la experiencia de Zimbabwe sobre el uso sustentable de tierras públicas y se hace referencia a la experiencia existente en Argentina y otros países sudamericanos, sobre el manejo de recursos naturales en áreas de propiedad común, antecedentes que podrían contribuir a solucionar la problemática ambiental del área que nos ocupa.
El artículo comienza con una crónica de los antecedentes históricos y de la legislación relacionada con los reclamos de tierras en el área de estudio.
Figura Nº 1: Ubicación geográfica del Departamento Rivadavia.
2. Métodos
Se tomó como base para el abordaje de los temas históricos y legislativos, la publicación oficial del Gobierno de la Provincia de Salta sobre los antecedentes relativos al Lote Fiscal 55 (1995), por esta razón se obvia citar las leyes en la bibliografía, refiriéndolas en cambio a esta única fuente que las recopila a todas.
Los antecedentes referidos a la experiencia canadiense sobre reclamos de tierras, fueron recopilados en el Ministerio de Asuntos Indígenas y de Desarrollo del Norte durante una visita a ese país en 1991, en el marco de una Beca de Perfeccionamiento Académico, otorgada al suscrito por la Embajada de Canadá en Argentina. También se analizó material bibliográfico actualizado en base a consultas al ministerio canadiense citado, referidas a la problemática en estudio, realizadas a fines de 1997.
La información sobre el Programa CAMPFIRE de Zimbabwe, se obtuvo a través del Zimbabwe Trust y de la Oficina Regional América del Sur de la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (IUCN).
Los antecedentes relacionados a las experiencias de manejo en el Chaco Semiárido se recopilaron a través de entrevistas personales con sus autores y la consiguiente revisión bibliográfica, además de la producción científica propia y el trabajo de campo en el área de estudio (1985 y 1996-1998), durante la ejecución del Proyecto 602 del Consejo de Investigaciones de la Universidad Nacional de Salta y del Proyecto de Investigación Anual Nº 7158 del CONICET "Alimentación y Nutrición de los Matacos del Río Pilcomayo", concluidos ambos en 1998.
3. Resultados
3.1. Antecedentes Históricos y Legislativos de los Reclamos del Lote Fiscal 55
En 1902, liderados por Domingo Astrada, llegaron al actual Lote Fiscal 55 pobladores criollos (pastores hispano-indígenas) para practicar ganadería extensiva, dado que las pasturas se encontraban agotadas en las adyacencias de la Colonia Rivadavia (ubicada sobre las márgenes del Río Bermejo) punto de origen de la expedición (Astrada, 1906).
Gracias a las gestiones iniciadas por Astrada, el Presidente Julio A. Roca promulgó un decreto el 24 de Enero de 1902, destinando 20 leguas cuadradas a la fundación de una colonia pastoril en el territorio de Formosa (entonces territorio nacional), en los parajes denominados El Chorro y Buenaventura (Astrada, op. cit.).
En este decreto se obliga a Astrada a practicar por su cuenta la subdivisión provisoria y poner "en posesión de los lotes de dicha colonia a los ciudadanos que se encuentren en las condiciones determinadas por la ley del Hogar, debiendo dar cuenta a la Dirección de Tierras y Colonias".
En ese entonces, no podía determinarse si la Colonia Buenaventura estaba ubicada en territorio de Salta o de Formosa, lo que da origen en 1907, a la designación del Ing. Mariano Barilari para ejecutar el trabajo de demarcación del límite entre Salta y los entonces territorios nacionales de Formosa y Chaco.
El trazado de la "Línea Barilari" , tarea que finaliza en 1909, determinó que los territorios en cuestión estaban ubicados en Salta y no en Formosa, tal como indicaba el decreto firmado por el Presidente Roca, en consecuencia, los boletos de posesión de los colonos nunca fueron reconocidos por la Provincia de Salta (Fiore Moules, l960).
El problema de las tierras sufre un impasse hasta 1986, año en que surge distinta legislación sobre tierras para aborígenes: ese año se sanciona la ley 6373 de Promoción y Desarrollo del Aborigen, que crea el Instituto Provincial del Aborigen (IPA), confiriéndole la función de realizar "todos los trámites necesarios para la adjudicación, explotación y entrega definitiva en propiedad de las tierras públicas y/o privadas que se expropien para tal fin. Para su cometido, todas las reparticiones del área gubernamental deberán prestar el mas amplio apoyo y asistencia" (Provincia de Salta, 1995). Esta ley, que incluso otorgaba al IPA el 2 % de las regalías petrolíferas de la Provincia de Salta, nunca fue reglamentada.
En 1987 se sanciona la ley 6469 de Regularización Jurídica de Asentamientos Poblacionales en el Lote Fiscal 55, la que tiene por objeto posibilitar a los ocupantes el acceso a la propiedad de la tierra, con títulos de dominio perfecto y un equitativo proceso de adjudicación (art. 1º) procurando la conciliación en situaciones de conflicto (art. 27) (Provincia de Salta, 1995).
En el decreto que reglamenta esta ley (Decreto 1467/90) se refuerza la intención de conciliar intereses, según consta en el artículo 2º: "la adjudicación asegurará la equitativa distribución de la tierra mediante la participación de los interesados, la publicidad de todos los actos y el común acuerdo en la delimitación del límite de las parcelas" (Provincia de Salta, 1995).
En 1989 se sancionó la ley de Colonización 6570/89, que define entre sus objetivos "el aprovechamiento racional de los inmuebles del Estado Provincial y posibilitar a sus ocupantes el acceso a la propiedad de la tierra" (Provincia de Salta, 1995).
En el artículo 2º se indica la necesidad de elaborar diagnósticos sobre la aptitud de los recursos naturales de las tierras públicas y "planes de explotación y uso que faciliten el mantenimiento, la previsión y el progreso económico del adjudicatario".
El artículo 12 expresa que "se podrán desarrollar unidades modelo para la investigación y capacitación rural y otorgarse permisos y concesiones de uso para las actividades culturales tradicionales de los grupos humanos asentados en cada área".
La ley prevé la conciliación en situaciones de conflicto asegurando la participación de los ocupantes y promoviendo convenios y acuerdos entre las partes (art. 23). Esta ley es reglamentada por el decreto Nº 845/90 (Provincia de Salta, 1990).
En 1991 se sancionó el decreto 2609/91 ratificando el Acta Acuerdo entre aborígenes y criollos ocupantes del Lote Fiscal 55, firmada el 5 de Diciembre de ese mismo año.
Allí se acuerda adjudicar una superficie sin subdivisiones y mediante título único a las comunidades Wichi, Toba, Chulupí, Chorote y Tapiete, "en las dimensiones suficientes para el desarrollo de sus modos tradicionales de vida" (Provincia de Salta, 1991).
El Gobierno de la Provincia de Salta unifica aquí los lotes 55 y 14 a fin de someterlos a un destino común y también se obliga en este decreto a "suspender hasta la entrega de los títulos definitivos a las comunidades aborígenes y criollas de los Lotes Fiscales 55 y 14, la emisión de autorizaciones, como la celebración de cualquier acto que implique la concesión de explotaciones forestales o agropecuarias en todo el territorio de los fiscales mencionados".
En 1992, por ley Nº 6681, la Provincia de Salta se adhiere a la ley nacional Nº 23302 sobre política indígena y apoyo a comunidades aborígenes (Provincia de Salta, 1992).
Esta ley reconoce como "comunidades indígenas a los conjuntos de familias que se reconozcan como tales por el hecho de descender de poblaciones que habitaban el territorio nacional en la época de la conquista o colonización, e indígenas o indios a los miembros de dicha comunidad" (art. 2).
El artículo 7º de la ley dispone la adjudicación de tierras en propiedad a las comunidades indígenas, indicando que "la autoridad de aplicación, asegurará la prestación de asesoramiento técnico adecuado para la explotación y para la promoción de la organización de actividades".
Una Comisión Asesora Honoraria para la regularización jurídica de los asentamientos poblacionales en el Lote Fiscal 55 se creó por Decreto 18/93, con el fin de asesorar al Poder Ejecutivo sobre las acciones y metodologías que sean recomendables para abordar el proceso de adjudicación a sus habitantes.
En los considerandos del decreto, se expresa el desafío de compatibilizar las pretensiones de aborígenes y criollos, generando la posibilidad de reubicar a estos últimos en el Lote Fiscal 14.
3.1.2. La Tarea de la Comisión Asesora Honoraria
Esta Comisión fue conformada por representantes de distintas reparticiones del gobierno de Salta, la Universidad Nacional de Salta, La Universidad Católica de Salta, dos representantes de los aborígenes, dos de los criollos además de asesores e invitados especiales.
Entre los antecedentes analizados por la Comisión, existe un pedido de título de propiedad de la tierra, presentado al Gobierno de la Provincia de Salta en 1991 por la Asociación de Comunidades Aborígenes "Thaka Honat"o "Lhaka Honat".
El documento fue elaborado con la colaboración de las organizaciones internacionales Survival International, Organización Interesclesiástica para Cooperación de Desarrollo, Pan para el Mundo y la Iglesia Anglicana del Noroeste Argentino (Provincia de Salta, 1995).
En este pedido expresan "que los criollos que habitan nuestra tierra pueden quedarse, pero sin título y siempre que no nos molesten", denuncian además una serie de persecuciones que sufren por parte de los criollos, quienes los limitarían en sus desplazamientos de caza y recolección, les impedirían el paso por medio de la construcción de alambrados y molestarían a las mujeres aborígenes.
Además, Thaka Honat presentó en Febrero de 1993, poco después de la creación de la Comisión Honoraria, un "Proyecto de Demarcación de Tierras en los Lotes Fiscales 55 y 14 del Departamento Rivadavia" donde indican que son necesarias 483.000 ha. para la población aborigen únicamente, superficie que se basa en investigaciones hechas por técnicos del Banco Mundial de una zona mas favorable del Chaco Paraguayo.
Posteriormente y en el mismo documento proponen demarcar 400.000 ha., según plano ya presentado al presidente del "Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe" y al Presidente Menem de Argentina. (Provincia de Salta, 1995).
Por su parte, los criollos también presentaron al Gobierno de Salta, una "Propuesta Criolla Unificada" aprobada por ellos en Mayo de 1993, proponen que se entregue 40 ha. tanto a aborígenes como a criollos y sobre esa base, 10 ha. por cada cabeza de ganado mayor y 1 ha. por cabeza de ganado menor, es obvio que la propuesta favorecía a quien posea mas ganado.
Sin embargo los criollos no tenían el mismo nivel de apoyo ni el financiamiento que gozaban los aborígenes para fundamentar sus pretensiones.
Sobre el final de su tarea, la Comisión Honoraria recibió la propuesta de la "Cooperativa Wichi Ka Puche Hi y Comunidades Aborígenes Adherentes", la que no participó en sus deliberaciones. En esta propuesta, se rechaza la presentación de Thaka Honat por considerarla "racista y discriminatoria".
Las diferencias entre indios y criollos durante el trabajo de la comisión resultó en la polarización de la misma, recuérdese que esta Comisión, de acuerdo al decreto de su creación, debía tener una posición de conciliación de intereses, a fin de asesorar al Gobierno de Salta sobre la forma en que las tierras debían ser adjudicadas. Después de mas de 15 meses de deliberaciones (la comisión funcionó entre Mayo de 1993 y Agosto de 1994) las posiciones de las partes se mantuvieron en su punto inicial .
En consecuencia, la labor de la Comisión Honoraria culminó en dos presentaciones:
-Propuesta del Ministerio de Bienestar Social.
-Propuesta de las Universidades (Universidad Nacional de Salta y Universidad Católica de Salta.
El Ministerio de Bienestar Social propuso excluir al Lote Fiscal 14 del reclamo de tierras, entregar 2/3 de la superficie del Fiscal 55 a los indios y 1/3 a los criollos, reservando una superficie para obras de infraestructura.
Indica la alternativa de dividir en gabinete las mensuras propuestas para criollos, teniendo en cuenta el condominio o figura legal elegida, "para criollos que no se avengan al condominio y pretendan propiedad individual, se propone la subdivisión y que los gastos de mensura y mejoras, corran por su cuenta".
Por su parte, las universidades especifican que el enfoque de su propuesta "no consiste en un plan de desarrollo que pretende resolver todos los problemas presentes y futuros. Se limita a diseñar una metodología de entrega de las tierras, que surge del análisis de la situación existente, para cuya continuidad y éxito será indispensable le siga un plan o planes de desarrollo".
Las universidades, que adhieren a la posición de los indios, proponen entregarles 330.000 ha., además de establecer una "franja de 70.000 ha. que rodee el territorio del Lote Fiscal 14, lindero a la propiedad aborigen, pero tampoco quede vedado para sus actividades tradicionales, ni se entregue en propiedad o usufructo a familias criollas, como zona de transición que ofrezca garantías suficientes que impidan la invasión ganadera del territorio que corresponde a las explotaciones culturales tradicionales de los aborígenes (Ley 6469 art. 13). La misma actuará como zona ambiental planificada. Se deberá establecer límites efectivos (alambrado) para tales fines" (figura Nº 2).
En consecuencia, el área que podrían usar exclusivamente los aborígenes se extiende a 400.000 ha., lo que coincide con el área a demarcar propuesta por los aborígenes en su "Proyecto de Demarcación de Tierras en los Lotes Fiscales Nº 55 y 14" presentado al Gobierno de Salta por Thaka Honat en Febrero de 1993.
Figura nº 2: Las líneas paralelas que rodean casi todo el Lote Fiscal 55 y parte del Fiscal 14, representan la "franja protectora" de las tierras pretendidas por los indígenas agrupados en Lhaka Honat, esta propuesta fue presentada por las Universidades Nacional y Católica de Salta.
Fuente: Provincia de Salta, 1995
3.1.3. Reacción del Gobierno de Salta
La gestión de gobierno que decidió la creación de la Comisión Asesora Honoraria en 1993, no tomó ninguna decisión con relación a los pedidos de tierra ni a los informes producidos en el seno de esta Comisión "Ad Hoc".
El Gobierno Provincial se renovó en las elecciones de Octubre de 1995; el actual Gobernador, ante las diferencias vigentes entre aborígenes y criollos, decidió contratar un trabajo de consultoría, a fin de tener mayores elementos para decidir sobre la adjudicación de las tierras del Lote Fiscal 55.
El especialista seleccionado fue el Ingeniero Agrónomo Carlos Javier Saravia Toledo, "cuyos antecedentes profesionales satisfacen plenamente los requerimientos establecidos por el Ministerio de Gobierno y Justicia", aprobándose el contrato de consultoría bajo la modalidad de locación de obras, por decreto Nº 1559 de 1997 (Provincia de Salta, 1997).
El Ing. Saravia Toledo, que había actuado como asesor externo durante el trabajo de la Comisión Asesora Honoraria creada en 1993, entregó un extenso informe al Gobierno de Salta en Marzo de 1997, señalando en los comentarios finales que "si hoy la sociedad decide reparar errores u omisiones, no hace falta denigrar a unos y ensalzar a otros". (Saravia Toledo, 1997a).
Este autor señala que "actualmente siguen vigentes los problemas vinculados a las tierras públicas rurales del Chaco Salteño, en estos últimos 25 años se ha continuado con mas de lo mismo, o sea repartiendo algunas tierras, sin que ello signifique haber eliminado ni reducido la creciente pobreza y pauperización ambiental de la región", recomendando instrumentar los medios para el relevamiento físico, biológico, socio-económico y demográfico de los Fiscales 55 y 14 y de los antecedentes legales que afectan el uso de la tierra, con el fin de elaborar un programa de desarrollo integral.
El Gobernador de Salta, anunció en 1998, que no tomaría ninguna decisión, hasta tanto aborígenes y criollos no compatibilicen sus pretensiones sobre el Fiscal 55. Esta posición por otra parte, es coincidente con el artículo 15 inciso II de la nueva Constitución de la Provincia de Salta, sancionada en Abril de ese año: "El Gobierno Provincial genera mecanismos que permitan, tanto a los pobladores indígenas como no indígenas, con su efectiva participación, consensuar soluciones en lo relacionado con la tierra fiscal, respetando los derechos de terceros".
En Noviembre de 1999, por Resolución Nº 423 de la Secretaría General de la Gobernación, se anunció la decisión de otorgar tierras mediante la publicación de edictos citándose a todos los que se consideren con derecho sobre las Zonas 5 y 10 del Lote Fiscal 55 para que las hagan valer (Provincia de Salta, 1999a).
Esta convocatoria, condujo a que en Diciembre de 1999, por decreto º 461 se entregaran 7318 ha. a ocupantes indígenas y criollos que habían podido llegar a algún acuerdo para coexistir (Provincia de Salta, 1999b). Esto generó la reacción de Lahka Honat, que presentó un recurso de amparo ante la Corte de Justicia de Salta (08/03/00) para que se suspenda esta entrega y se declare inconstitucional el mencionado decreto, promoviendo también una campaña para que distintas personas e instituciones a través de cartas y transmisiones de fax dirigidas al Presidente de la Nación y al Gobernador de Salta, soliciten la suspención del otorgamiento de tierras en los lotes fiscales 55 y 14 (FUNDAPAZ, 2000)
Sin embargo, el proceso continuó: en Abril del 2000 por decreto Nº 850 se entregaron 2560,5 ha. solo a pobladores criollos en el Fiscal. 55
La evolución de los acontecimientos obligó a Lahka Honat a cambiar de estrategia, por lo que en una reunión convocada el 13 de Julio del 2000 por la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable en dependencias de la Secretaría General de la Gobernación de Salta, esta ONG acompañada por otras, propuso utilizar técnicas de resolución de conflictos para resolver el problema de las tierras, aunque recibieron la aclaración del Secretaría convocante, que solo estaba autorizada a discutir sobre las tierras del fiscal 55, acordándose que esta Secretaría presentaría un informe al Gobernador, indicando la inconveniencia ecológica y social de continuar con las entregas parceladas (obs. pers.)
Durante la reunión, se recurrió a la experiencia de FUNDAPAZ, que previa implementación de acuerdos de convivencia entre aborígenes y criollos, logró en 1997 la propiedad de 74157 ha. para ambos grupos en la zona de Los Blancos y Capitán Pages en el mismo Departamento Rivadavia (FUNDAPAZ, 1999). Actualmente, esta ONG continúa implementando propuestas de desarrollo en su área de influencia .
Cabe destacar aquí, que aunque el Gobierno de Salta se comprometió a generar mecanismos de consenso, estos todavía no existen y si existen hasta ahora no se hicieron funcionar para resolver el problema de la tierra en el área de estudio. En Argentina no existe mayor experiencia en cuanto a técnicas de resolución de conflictos, mediación y negociación, lo que es algo que recién esta comenzando a implementarse en ámbitos judiciales.
Por este motivo, aunque ya se habló de la experiencia exitosa de FUNDAPAZ, creo conveniente tener en cuenta la experiencia de Canadá, (donde existe una problemática similar sobre reclamos de tierras por parte de comunidades indígenas) a nivel legal y operativo.
3.2. Técnicas de Resolución de Conflictos: Política Sobre Reclamo de Tierras en Canadá
Canadá cuenta entre sus habitantes una amplia diversidad de pueblos indígenas, existen en la actualidad diez familias linguísticas que comprenden cincuenta lenguajes distintos, sin contar a los inuit o esquimales (Indian and Northern Affairs Canada, 1990).
En Canadá se resuelven los reclamos de tierras (land claims) por medio de la firma de tratados entre el gobierno y los reclamantes, para lo que se requiere una negociación previa. En este caso, se aplica la política referida a reclamos amplios (comprehensive claims) que comprenden tierras tradicionalmente usadas y ocupadas por los reclamantes, como sería el caso del Lote Fiscal 55.
Existe una política bien definida por el gobierno canadiense sobre reclamos de tierras, llevada a cabo por el Ministerio de Asuntos Indígenas y de Desarrollo del Norte; "el objetivo es negociar tratados que provean claridad, certeza y una definición en el largo plazo de los derechos a las tierras y sus recursos. Los reclamos negociados proveen el cambio de derechos aborígenes indefinidos, por un paquete de derechos y beneficios protegidos por la Constitución" (Indian and Northern Affairs Canada, 1993).
Con el proceso de reclamo de tierras se intenta llegar a un acuerdo sobre los derechos que los aborígenes tendrán sobre la tierra y sus recursos, no es un intento para definir que derechos deberían haber tenido en el pasado.
Se tienen en cuenta los derechos legítimos tanto de indígenas como de no indígenas, por lo tanto los acuerdos no pueden concluir en forma arbitraria. En los tratados también se prevé la protección de los intereses actuales de los usuarios de subsistencia no indígenas y el derecho del público en general para disfrutar de actividades recreativas, caza y pesca en las tierras públicas (Crown lands) sujetos a las leyes generales de aplicación.
El acceso público a las tierras bajo tratado también se contempla, como los derechos de acceso pertinentes a rutas de transporte dentro y a través de ellas (Indian and Northern Affairs Canada, 1987).
Estos acuerdos van mucho mas allá de la simple cesión de títulos de propiedad ya que definen un amplio rango de beneficios a ser ejercitados y disfrutados por los grupos reclamantes y pueden incluir: el dominio de las tierras, la participación en el manejo de los recursos naturales en el área de asentamiento, derechos garantizados de cosecha de vida silvestre (fauna y flora de valor económico), compensaciones financieras, compartir los beneficios económicos provenientes del uso de los recursos (royalties federales sobre la explotación de recursos no renovables) y medidas de desarrollo económico.
También existen obligaciones que los indios deben asumir de acuerdo al Acta Indiana o Indian Act -art. 34 inc 1 y 2- (Government of Canada, 1985). los indios tienen la obligación de mantener los caminos, puentes, canales y alambrados dentro del área concedida, en caso de incumplimiento, la autoridad de aplicación, puede ordenar la ejecución de los trabajos a costa de ellos y recuperar su costo de los recursos que asigne el gobierno al grupo aborigen.
También el gobierno se reserva el derecho a usar y expropiar áreas dentro de la reserva con fines de utilidad pública, con la debida compensación (Indian Act, art. 35).
En caso que los beneficiarios aleguen un cumplimiento incompleto de estos tratados u otras obligaciones legales o la administración inapropiada de la tierra por parte del gobierno, existe otro tipo de reclamos, llamados reclamos específicos (Specific Claims).
Respecto al Lote Fiscal 55, en la presentación de las universidades se mantuvo el criterio de reclamar primero el título de propiedad y dejar para después la implementación de un proyecto de desarrollo, la política canadiense en cambio, provee al establecimiento de medidas interinas para proteger los derechos aborígenes durante la negociación de los tratados y la negociación e implementación de planes que acompañen los acuerdos finales ((Indian and Northern Affairs, 1989)
En Canadá se mantiene el principio de indivisibilidad entre la tierra y sus recursos, ya que se establece en la política que los acuerdos "deben resultar en la certeza y predecibilidad con respecto al uso y disposición de las tierras afectadas por los tratados" (Indian and Northern Affairs Canada, 1987).
Esto se fundamenta en la necesidad de que existan incentivos para conservar los recursos naturales y evitar la llamada "Tragedia de los Comunes" (Hardin, 1968) que implica la inexistencia de incentivos para administrar los recursos naturales y la competencia entre los usuarios para apropiarse de ellos hasta agotarlos, además si los recursos son de libre acceso, no se justifica asumir costos para mantener su provisión (Mc Devitt, 1987).
3.2.1. Aceptación de Reclamos para Negociación
Para determinar si un reclamo será aceptado por el Gobierno Federal para negociación, se estudia si existen derechos continuos de los aborígenes en el área reclamada, por lo que el grupo reclamante debe demostrar:
1- Que el grupo es y fue una sociedad organizada.
2- Que la sociedad organizada ha ocupado el territorio específico que reclama desde tiempo inmemorial. El uso tradicional y la ocupación del territorio, debe haber sido suficiente como para ser un hecho establecido, al momento de declaración de soberanía por las naciones europeas.
3- Que la ocupación del territorio por el grupo aborigen fue debido a la exclusión de otras sociedades organizadas.
4- Los aborígenes deben demostrar ocupación actual y continua de la tierra y uso tradicional de ella.
5- Que no existe un tratado previo con relación al título y los derechos al uso de los recursos en beneficio del grupo aborigen.
6- Que el título aborigen no haya sido eliminado por otras razones legales.
Se reconoce que es necesario el financiamiento del gobierno para la preparación de reclamos de tierras, a esos fines existe una división interna dentro del Departamento de Asuntos Indígenas y de Desarrollo del Norte: la División de Financiamiento de Investigaciones, que está separada de la Rama de Reclamo de Tierras (Lands Claim Branch), a fin de preservar un grado significativo de autonomía entre el proceso de preparación del reclamo y el programa de negociación del reclamo del gobierno federal.
Los grupos aborígenes que desean preparar un reclamo para ser sometido a análisis del gobierno, pueden solicitar apoyo financiero a esta división, los pedidos son evaluados y se toma una decisión en base a los méritos de cada caso individual.
Una vez que el reclamo es aceptado y comienzan las negociaciones, la parte aborigen es provista de un préstamo para financiar el proceso de negociación. El préstamo es devuelto a través de deducciones de los pagos correspondientes a compensaciones financieras que les corresponda a los indios una vez que el acuerdo ha finalizado.
Desde 1986, la política establece que para que los acuerdos finales sean ratificados por el gobierno federal, deben estar acompañados por planes de implementación, por medio del cual el acuerdo se pone en funcionamiento. Existen dos partes en el proceso: desarrollo del plan y monitoreo y manejo de las actividades a implementarse.
El plan de implementación es un documento negociado por las partes reclamantes que se incluye como anexo del acuerdo final e indica las acciones que deben realizarse para implementarlo, identifica quien las ejecutará, cuando deben hacerse y los recursos disponibles para hacerlas (Gauld, 1997 in litt).
Cabe aclarar, que para gozar de todos los derechos de un tratado se debe ser considerado indio, o sea ser miembro de un grupo aborigen reconocido por el gobierno y estar anotado en el registro de indios de acuerdo con los requisitos establecidos en el acta indiana o Indian Act (art. 5, 6 y 7).
3.2.2. Política Canadiense Sobre Reclamos Superpuestos de Tierras
(Overlapping Comprehensive Claims)
En caso que las partes reclamen áreas superpuestas de manera tal que no permitan negociaciones con cada una por separado, el gobierno federal puede retirarse de las negociaciones del tratado, a menos que las partes acuerden negociar en forma conjunta o puedan acordar entre ellos, una resolución sustantiva de los temas relacionados con la superposición (Indian and Northern Affairs, 1994).
Considerando que muchas veces no es posible llegar a un acuerdo entre los grupos en pugna, la política contempla una serie de pasos para ayudar a las partes a superar el impasse, lo que implica buscar el mutuo consentimiento, para obtener servicios de mediación o arbitraje y la facilitación de este proceso.
En caso que las partes no desarrollen una posición conjunta o no acepten la mediación o arbitraje, cabe la posibilidad de que el gobierno federal participe de las negociaciones, y finalmente que los gobiernos federal y provincial desarrollen una posición conjunta para la resolución del problema.
Canadá sostiene que es importante completar acuerdos entre las partes antes de firmar tratados. Los procedimientos reconocen que en caso de situaciones irresolubles entre las partes, la única solución sería negociar un tratado con cada grupo a la vez, mientras al mismo tiempo se respetan los derechos de los otros grupos afectados.
Esta política se está desarrollando actualmente en la Columbia Británica, donde gran parte de la tierra es pretendida por varios grupos aborígenes .
3.3. La Experiencia Africana en Manejo de Areas Comunales: El Proyecto CAMPFIRE en Zimbabwe
El Programa de Gestión para Recursos Autóctonos de las tierras Comunales (CAMPFIRE por sus siglas en inglés) surgió en Zimbabwe a mediados de los 80’, con el reconocimiento de que mientras la fauna silvestre siguiera siendo propiedad del Estado, nadie invertiría en ésta como recurso (Adams y Johnson, s/f; Child, 1996).
CAMPFIRE provee a que los habitantes de los territorios comunales de Zimbabwe (42% del territorio del país) reclamen derechos de propiedad sobre la fauna salvaje, principalmente en áreas colindantes con parques nacionales.
El proyecto parte de un problema común en los países en desarrollo: el conflicto existente entre poblaciones aborígenes y sus necesidades básicas y un concepto excluyente de protección de fauna silvestre, sin considerar que el hombre también es parte del ecosistema.
A partir de ese conflicto se definieron regímenes de propiedad común a través de la cesión a las comunidades de la propiedad de la fauna silvestre (antes perteneciente al Estado) manteniendo a la vez los parques nacionales y se definió que los mismos pobladores debían administrar el recurso en forma sustentable (CAMPFIRE Association y Africa Resources Trust (s/f.a).
Cabe destacar que CAMPFIRE no solo implica el uso y manejo de fauna silvestre sino que contempla el manejo integrado con otros recursos renovables como el bosque, pasturas para la producción de ganado doméstico, recolección y turismo.
Este es un ejemplo importante para Argentina, donde hasta ahora los recursos naturales se tratan como entes separados y la fauna silvestre casi nunca aparece como un componente importante de la economía de las poblaciones locales, sin que se contemple prácticamente en ningún proyecto de desarrollo.
La originalidad de CAMPFIRE no solo está en el uso sustentable integrado, sino también en la importancia que asigna a las ciencias sociales (dimensiones humanas) dentro del proyecto, lo que se manifiesta en que las comunidades son participes directos en su administración y deciden sobre la distribución y goce de los beneficios (CAMPFIRE Association y Africa Resources Trust, s/f.b).
Cabe aquí acotar que por lo menos en el Chaco Semiárido de la Provincia de Salta, los proyectos de desarrollo ponen énfasis en la producción de recursos naturales, con el objetivo de satisfacer las necesidades básicas de los beneficiarios pero no en la comercialización de los excedentes.
El contexto legal sobre fauna silvestre en Argentina es similar al que existía en Zimbabwe antes de CAMPFIRE: la caza comercial es prohibida para la mayoría de las especies, aunque en la realidad existe un importante comercio ilegal de pieles, cueros y animales vivos (Barbarán, 1994, 1996a, 1996b, 1996c,1997). Además el jaguar (Panthera onca) ha sido extinguido en el Fiscal 55 y el puma (Felis colocolo) es intensamente perseguido por los lugareños al atacar al ganado.
Por otra parte, no está contemplada dentro de la ley provincial de protección de fauna (Ley 5513) la figura de caza de subsistencia, por lo que en la actualidad, todos los habitantes del lote fiscal 55 son infractores.
El modelo CAMPFIRE podría adoptarse y adaptarse en el Chaco Salteño donde hay un serio déficit hídrico para la instalación de cultivos a secano, siendo la ganadería, la silvicultura, la recolección y el uso de la fauna silvestre las únicas actividades económicas compatibles con las limitaciones del ecosistema.
Cabe aquí considerar las tareas previas a desarrollar y los problemas que podrían surgir para la implementación de un proyecto similar a CAMPFIRE:
- Es imperioso resolver el tema de los regímenes de propiedad común definiendo derechos de uso para distintas categorías de beneficiarios.
- Debe asumirse que el simple otorgamiento de la propiedad de las áreas reclamadas no resuelve los problemas de pobreza y de uso irracional de los recursos naturales, si no es acompañada de inversiones en infraestructura mínima para el manejo de los recursos (como la construcción de alambrados) e inversiones importantes en capacitación, asistencia técnica e investigación básica y aplicada (Anónimo, 1991; Rihoy, 1992) .
-Dentro de este marco es importante analizar la viabilidad económica del proyecto (tasa interna de retorno) y conocer detalladamente la composición del ingreso sin proyecto de los grupos beneficiarios, a fin de jerarquizar prioridades y luego servir de parámetro de control del éxito o fracaso del proyecto después de su implementación.
- La organización y estructura jerárquica de CAMPFIRE es compleja, al intervenir muchas instituciones, lo que implica un gran esfuerzo administrativo y de coordinación.
En el caso de decidir la adopción de un modelo similar a CAMPFIRE, sería conveniente conocer los errores que se cometieron, a fin de que la administración cumpla con su función y no se convierta en una burocracia ineficiente con los costos consecuentes, mas aun teniendo en cuenta que las estructuras administrativas estatales en Argentina, no se destacan por su agilidad.
3.3.1. Algunos Antecedentes de Manejo Comunal de Fauna Silvestre en Argentina y Sudamérica
En Argentina existen antecedentes sobre la optimización de ingresos a los cazadores a través de la creación de sistemas de comercialización que reducen la intermediación, como es el caso del Sistema Provincial de Acopio de Pieles Finas en la Provincia de Río Negro (Alcalde y García, 1992; Barbarán, 1995) y el Proyecto Elé sobre el comercio del loro hablador (Amazona aestiva) (Banchs y Moschione, 1994), también existen propuestas para el aprovechamiento de la vizcacha (Lagostomus maximus) en el Chaco Salteño (Barbarán, 1999).
En Bolivia ya están en marcha programas de manejo comunitario como BOLFOR en Lomerío, basado en estudios sobre densidades poblacionales y monitoreo de caza, (Townsend, 1996 a); también se han hecho evaluaciones profundas de sistemas de uso de la fauna, como es el caso de la caza y pesca por parte de los indios Sirionó en los Llanos de Mojos (Townsend, 1996 b).
Perú se destaca por su Plan de Aprovechamiento de la Vicuña, que funciona con un esquema parecido al de CAMPFIRE, donde se ha otorgado a las comunidades campesinas, la propiedad de las vicuñas y su fibra (Sahley, 1997). También existen trabajos de investigación básica y evaluaciones de sustentabilidad de la caza de pecaríes Tayassu sp. (Bodmer, 1997) (Bodmer et. al, 1997).
3.4. Experiencias de Manejo de Recursos Naturales en el Chaco Semiárido: La Ecuación Económica del Uso Sustentable
Actualmente, los recursos naturales de todo el Lote Fiscal 55 están altamente degradados por caza excesiva, sobrepastoreo de ganado, tala indiscriminada de los recursos forestales y la consecuente erosión del suelo, lo que causa pobreza y marginalidad en una economía de subsistencia.
La implementación de un proyecto de recuperación ambiental en el Area Pilcomayo es una necesidad urgente, ya está demostrado que el Río Pilcomayo comenzó a colmarse de sedimentos en su desembocadura en la década del 30’, acelerándose el proceso a partir de 1960 debido al sobrepastoreo (De la Cruz, 1996). Este proceso se aceleró desde la segunda mitad de este siglo, alcanzando manifestaciones dramáticas: solo en 1984 se han perdido 45 Km. de cauce, alcanzando la erosión 228 millones de toneladas, lo que también afectó la fertilidad de los suelos (Coccato, 1999). Mientras se discute de quien es la tierra, es muy probable que el río desaparezca, con el impacto económico, social y cultural que ello implica.
La simple cesión de títulos de propiedad de la tierra a aborígenes y criollos no soluciona ninguno de estos problemas, por lo que dicho otorgamiento debería estar ligado a un proyecto de desarrollo basado en la recuperación y manejo de los recursos del área.
Hasta ahora las iniciativas de desarrollo implementadas por el Gobierno e instituciones no gubernamentales, han tenido resultados parciales y de alto costo, sin proyección en el largo plazo, concentrados en actitudes paternalistas y asistencialistas, solo se proveyó la subsistencia durante el tiempo de duración de los mismos, ya sea por la oferta de trabajo asalariado, la asistencia directa o la venta de artesanías (Barbarán, 1999).
La necesidad de un proyecto de desarrollo para el Lote Fiscal 55, implica evaluar la viabilidad económica del emprendimiento, por lo que cabe aquí analizar la experiencia existente en la Provincia de Salta (Departamento de Anta) ganada en el manejo de mas de 300.000 ha. de tierra pública (Proyecto Salta Forestal) 80.000 ha. de tierra privada (Campos del Norte S.A) y las desarrolladas en la Estación Biológica Los Colorados (10.000 ha.), perteneciente a la Fundación para el Desarrollo del Chaco.
Se implementó un sistema de manejo integrado para producir madera, carbón vegetal, ganado y fauna silvestre, el ingreso anual neto se incrementa de U$S 5/ha/año. a U$S 30/ha./año, sin embargo son necesarias grandes inversiones principalmente en alambrados, asumiendo que se comenzarán a obtener ganancias después de trece años de implementado el sistema (Bucher et. al, 1996).
A pesar del tiempo necesario para recuperar la inversión, este esquema productivo fue lo suficientemente atractivo como para interesar a la actividad privada, de esta manera se presentó un proyecto al Gobierno de Salta en 1997 relativo a la concesión de las tierras de Salta Forestal S.A. (Saravia Toledo, 1997b). Este emprendimiento, organizado empresarialmente como la sociedad anónima Ecodesarrrollo Salta, fue puesto en marcha en Julio del 2000.
Actualmente, el desarrollo de un proyecto integral que compatibilice la ganadería con la explotación forestal, la caza y la recolección en los lotes fiscales aludidos, costaría entre U$S 10 y U$S 12 millones, es decir un monto mas o menos equivalente al invertido por los Gobiernos Nacional y Provincial, en instalaciones, equipo y asistencia sanitaria y alimentaria entre 1970 y 1992 [1] en todo el Departamento Rivadavia, incluyendo al programa de lucha contra el cólera, sin que hasta ahora se haya obtenido resultados, ya que los aborígenes siguen sumergidos en la miseria (Barbarán y Saravia Toledo, 2000).
En efecto, entre los años 1980 y 1991, las Necesidades Básicas Insatisfechas aumentaron del 78,1% al 78,8 % en el Departamento Rivadavia, que se define como el mas pobre de Argentina (Dirección General de Estadísticas de Salta, 1998). Por otra parte, la representación de este Departamento en la población provincial disminuyó del 4,05 % al 2,26 % entre 1914 y 1998, lo que implica la constante expulsión de población (Barbarán y Arias, 2000). La baja representación poblacional (expresada por la cantidad de votantes) pone a Rivadavia en desventaja con relación a otros departamentos con mas peso en el Poder Legislativo, lo que sumado al aislamiento y la distancia a la capital de Salta, la posterga en las decisiones políticas (Barbarán y Arias, 2000).
Durante 1977, en el Area Pilcomayo la desnutrición de escolares entre 2 y 17 años fue del 26,3 %, sin diferencias estadísticamente significativas (t = 1,74) entre aborígenes (24,3 %) y criollos (31,2 %) (Morón et. al., 1978). En 1998 la desnutrición de los aborígenes menores de 5 años fue del 30 % producida principalmente por deficiencia calórica además de vitaminas y minerales, proporcionando el hogar solo el 20 % de los requerimientos alimenticios (Torres y Santoni, 1999).
3.4.1. Posibilidades de Éxito del Proyecto
Los resultados de las iniciativas de desarrollo a nivel gubernamental serán aleatorios mientras se mantengan politizados los niveles intermedios de conducción, lo que lleva a frecuentes cambios de autoridades y no se disponga de mecanismos eficientes de evaluación y control de gestión.
Una de las formas de asegurar la continuidad de los proyectos de desarrollo y evitar que sean afectados por cambios políticos, es a través de acuerdos de cooperación entre las reparticiones del gobierno, ONG y organizaciones de asistencia bilateral o multilateral de reconocido prestigio.
Además de definir tareas e identificar acciones prioritarias, estas instituciones pueden ayudar a administrar el proyecto y facilitar la obtención de los fondos necesarios. Las reparticiones públicas no pueden afrontar estas tareas por si mismas, debido a sus limitaciones técnicas y presupuestarias.
4. Discusión
Durante el proceso de resolución de conflictos en el Fiscal 55, debería responderse una pregunta básica: cuál sería el proyecto de desarrollo que permita compatibilizar los intereses y asegurar el futuro de todas las partes involucradas ? la respuesta obviamente, no pasa por copiar o imponer experiencias ajenas sino por capitalizarlas, teniendo siempre en cuenta que se debe partir del problema hacia los métodos para resolverlos y no al revés.
Considerando la experiencia Sudafricana, ¿sería posible implementar en el área de estudio un sistema de uso sostenible de los recursos naturales a través de incentivos económicos y sociales si se mantiene el conflicto por la tierra sin solución o no se deciden por lo menos, derechos de acceso y uso sobre estos recursos ?
¿Es posible adoptar la experiencia canadiense, ligada a la existencia de un importante "estado de bienestar" en dicho país, ausente en el nuestro, mas aun en el contexto actual de severo ajuste ?
Aunque ambas preguntas tienen respuesta negativa, tampoco tiene sentido seguir entregando tierras acompañadas por un asistencialismo preexistente incrementado en épocas electorales. Esta fórmula solo sirve para expulsar población, lo que se superará solo si existe aparte de la seguridad en el dominio de la superficie reclamada, la certeza del desarrollo de esta para beneficio de sus habitantes.
Está demostrado por la experiencia de FUNDAPAZ, que a pesar de haberse logrado el dominio de la tierra a favor de aborígenes y criollos previo acuerdo de intereses, el uso irracional de los recursos naturales, inducido por las necesidades de sus propios dueños no se ha podido revertir: "el posteo que algunas comunidades aborígenes y criollas realizaron el año pasado (1998) en sus tierras, -alentado por acopiadores de la zona relacionados con el poder político local- plantea la necesidad de asegurar un mayor control de los organismos pertinentes. Pero en la medida que no se creen actividades alternativas generadoras de ingresos, el posteo va a seguir siendo la principal fuente de alimento cuando se acaban otras (especialmente en el caso de las comunidades aborígenes)" (FUNDAPAZ, 1999).
La existencia de un proceso de conciliación que iría mas allá de la entrega de un título de propiedad, facilitaría la obtención de los fondos necesarios para la implementación de un proyecto de desarrollo consensuado, con objetivos económicos y sociales viables.
Para esto, el Gobierno de Salta debería tomar la iniciativa financiando el proceso de negociación y mediación y ofreciendo fondos de contraparte para el proyecto, lo que debería aprobarse por ley, con el fin de que estos recursos no se vean comprometidos por los cambios en la conducción provincial, lo que generaría confianza en los donantes potenciales.
5. Conclusiones
- La experiencia de FUNDAPAZ en la resolución de conflictos, es perfectamente aplicable en el área de estudio y es compatible con la legislación vigente, por lo que las acciones de negociación y mediación entre las partes pueden iniciarse inmediatamente.
- Al mismo tiempo, es necesario crear mecanismos legales que canalicen los reclamos de tierras sobre la base de mecanismos de resolución de conflictos; el Gobierno Provincial debería asistir a las partes interesadas proveyéndoles los medios para preparar sus reclamos en un marco de igualdad. Debe tenerse en cuenta que el aislamiento en que viven los reclamantes y su distinta capacidad de organización no les otorgan capacidad de gestión ante los organismos que toman las decisiones, por lo que podría prevalecer la posición de la parte mejor organizada, asesorada y financiada.
- Debería definirse muy claramente a nivel legal el concepto de "ocupación de la tierra desde tiempo inmemorial" en la legislación que se proyecte referida a los reclamos de tierras, aunque esto no se aplicaría a las comunidades que viven en el Lote Fiscal 55, debido a que ya existe la decisión de otorgarles tierras a todas las etnias que lo ocupan (Decreto 2609/91).
- La experiencia del Programa CAMPFIRE indica que es posible implementar planes de uso sustentable viables y atractivos económicamente para los beneficiarios aun sin que los mismos sean propietarios de la tierra, por otra parte, la legislación prevé la posibilidad de otorgar concesiones de derechos de caza y pesca y promover la implementación de cualquier iniciativa que provea al bienestar de los ocupantes del fiscal.
- La entrega de tierras debería estar acompañada de un plan de desarrollo y por lo menos de una parte de los fondos necesarios para implementarlo, este proyecto para ser exitoso deberá contar con el compromiso de los beneficiarios en cuanto a controlar y manejar los recursos de Lote Fiscal 55, ya que sus acciones presentes, aun sin proyecto, están determinando un futuro negativo para la tierra que reclaman.
- Considerando las diferencias entre aborígenes y criollos, estimo que una de las formas de acercar las posiciones de los reclamantes, sería intentar la identificación de problemas en común, ya que los criollos han adoptado los hábitos de caza y recolección de los aborígenes y estos han incorporado la cría de ganado a su economía de subsistencia y además ambos sufren las consecuencias de la degradación ambiental.
6. Agradecimientos
A Greg Gauld (Indian and Northern Affairs Canada, Comprehensive Claims Branch) por actualizar mi información sobre reclamos de tierras en Canadá, a Carlos Saravia Toledo (Fundación para el Desarrollo del Chaco) por permitirme acceder a sus informes inéditos y a Bernardo Ortiz-von Halle (TRAFFIC Internacional) por ampliar mi información sobre el Programa CAMPFIRE.
Este trabajo ha sido financiado por la Embajada da Canadá en Argentina (Programa de Perfeccionamiento Académico), por el Proyecto de Investigación Anual 7158 del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas y por el Consejo de Investigaciones de la Universidad Nacional de Salta (Proyecto 602).
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