1er Congreso Virtual de Antropología y Arqueología
Las organizaciones villeras en la Capital Federal entre 1989-1996. Entre la autonomía y el clientelismo
Lic. María Cristina Cravino
Introducción
El propósito del trabajo original es analizar las políticas sociales de la administración municipal de la Ciudad de Buenos Aires respecto a las "villas miseria "y la capacidad de presión de los sectores que las habitan sobre el diseño e implementación de esas políticas Procuraremos analizar las múltiples articulaciones sociedad-Estado que subyacen a las políticas municipales hacia las villas, las relaciones intragubernamentales que las nutren y las redes externas que surgen en torno de la problemática.
La relación entre sectores de bajos recursos y el Estado no es estática ni estable. Entonces, debe ser contextualizada históricamente, atendiendo al marco de relaciones sociales y políticas que implica. Acotaremos nuestro trabajo, a la Ciudad de Buenos Aires y al período 1989-96, es decir la gestión del Justicialismo, con sus tres Intendentes: Grosso, Bouer y Domínguez.
Focalizamos parte de nuestro trabajo en la Villa 31 porque nos indica, en principio, un caso paradigmático. Allí la Municipalidad de Buenos Aires, adoptó diferentes tipos de estrategias, como la concertación institucional, la negociación informal, el clientelismo y el desalojo compulsivo. Al mismo tiempo, intervinieron en los conflictos organismos de distintas jurisdicciones: municipales (Comisión Municipal de la Vivienda -CMV-, Programa de Radicación de Villas) y nacionales (Programa Arraigo, Proyecto Retiro). A partir de estas diferentes actuaciones estatales, se tejieron redes de relaciones y de respuestas de sectores asociados o vinculados y de los enfrentados con los villeros.
En este caso, la ponencia girará en torno a las cuestiones vinculadas a las organizaciones villeras, la construcción de sus demandas y su articulación con el Estado.
El surgimiento de las villas en la Capital Federal y sus organizaciones barriales y de segundo grado
Las "villas miseria" surgieron en la década del treinta, aunque el fenómeno cobró mayor envergadura a partir de los cuarenta, en el marco de intensas migraciones internas de nuestro país y fue concomitante a la descomposición de las economías rurales y regionales. Este proceso urbano está ligado, a la etapa en que nuestro país comienza la industrialización sustitutiva de importaciones. Sin embargo, la tasa de crecimiento de la población urbana fue mayor a la del crecimiento de la población industrial, lo que provocó una masa de marginados del proceso productivo o de una inserción inestable. Esto trajo aparejado una acelerada expansión del área metropolitana, junto a la consolidación de formas precarias e " ilegales" de hábitat, como las villas.
Podríamos definir las villas de emergencia como ocupaciones irregulares de tierra urbana vacante que:
a) producen tramas urbanas muy irregulares. Es decir no son barrios amanzanados, sino organizados a partir de intrincados pasillos, donde por lo general no pueden pasar vehículos.
b) responden a la suma de prácticas individuales y diferidas en el tiempo a diferencia de otras ocupaciones que son efectuadas planificadamente y en una sola vez.
c) las viviendas son construidas con materiales de desecho. Con el tiempo algunos habitantes construyen sus casas de mampostería. Sin embargo, el resultado son siempre viviendas precarias (Bellardi - De Paula, 1986)
d) poseen una alta densidad poblacional. (en parte a como consecuencia de a), b) y
e) generalmente cuentan con buena localización, en relación a los centros de producción y consumo, en zonas donde es escasa la tierra.
f) En la Capital Federal se asentaron en tierras de propiedad fiscal.
g) los pobladores las consideraban en su orígenes un hábitat transitorio hacia un "posible" y anhelado ascenso social.
h) los pobladores son trabajadores poco calificados o informales. Su inserción laboral responde a la etapa de industrialización sustitutiva de Argentina. La migración rural-urbana que acompañó y permitió este proceso hizo que éstos proviengan en su mayoría del interior del país (en menor medida, y luego de los 60, de países limítrofes) lo que hace que muchos identifiquen "villeros" con "provincianos". Lógicamente nos estamos refiriendo a los habitantes originarios: con los años aparecen las nuevas generaciones nacidas en las villas. Complementó la composición social de los villeros pobres urbanos y recientemente los llamados "nuevos pobres".
i) sus habitantes son portadores de adscripciones estigmatizantes por parte de la sociedad de su entorno. Así aparecen apodos con connotación peyorativa como "cabecitas negras", "villeros", "negros villeros", etc. (Ratier, 1972)
j) por último, aunque parezca obvio, los habitantes corresponden a sectores de bajos recursos, con incapacidad económica de acceder a una vivienda a través del mercado.
Este proceso se observa tanto en la Capital Federal como en el Gran Buenos Aires (o en las conurbaciones de las grandes ciudades del interior, como Córdoba y Rosario). Los pobladores son tanto sectores que son absorbidos por el nuevo modelo productivo (asalariados) como aquellos que quedan fuera de éste (cuentapropistas, desocupados, subocupados)
En el caso de la Capital, los nombres responden en su mayoría al barrio al que pertenecen como la de Barracas, Retiro o Flores Sur, o al lugar donde están ubicados INTA, Cildañez -por el arroyo- o nombres más metafóricos como "ciudad oculta". Sin embargo, también la numeración puesta por el Estado, ya forma parte de la identidad barrial y fue reapropiada por su habitantes. En el Gran Buenos Aires aparecen quizás más nombres "populares" o anónimos. ("Villa Tranquila", "Villa Palito", "Villa Piolín", etc.). Esto también los diferencia de las "tomas de tierras" o "asentamientos" que, por lo general, decidieron el nombre que llevarían, conteniendo así un alto valor simbólico ("17 de octubre", Latinoamérica, 2 de Abril, San Ambrosio, etc.)
Este tipo precario de hábitat fue objeto de reinvidicaciones por parte de quienes lo habitaban, conformando un tipo de organización que tuvo alcances más allá de lo territorial. Este aspecto lo desarrollaremos más adelante.
Derecho al espacio urbano
Dentro de los derechos que otorga el Estado de Bienestar se encuentra el de la vivienda. Sin embargo, más allá de los enunciados normativos que intentan cierta universalidad, su acceso es evidentemente diferenciado. Oszlak, (1991 :23) define como derecho al espacio urbano como "... capacidad de fijar el lugar de residencia o de localización de la actividad económica dentro del espacio, capacidad que puede extenderse a la disposición unilateral de los bienes que lo ocupan o a la participación en proceso de decisión sobre obras de infraestructura y servicios colectivos en espacios públicos o privados adyacentes. La propiedad de una vivienda o una fábrica serían ejemplos de la primera situación. La locación de vivienda por parte del propietario, o el cambio de su destino, ilustrarían una primera toma de extensión de ese derecho. "
Este derecho reconoce una gradiente " que va desde la propiedad hasta la ocupación ilegal amparada o tolerada por el estado, pasando por una serie de situaciones intermedias en las que dicho derecho sufre limitaciones temporales, contractuales, o de otra índole (Oszlak, 1991: 24). Consecuentemente, el ejercicio del derecho al espacio no se agota en la dicotomía propietarios -no propietarios. Como dice Oszlak: (1991: 24): (...) "En otras palabras, el derecho al espacio conlleva diversas externalidades estrechamente ligadas a la localización de la vivienda o la infraestructura económica, tales como la educación, la recreación, la fuente de trabajo, la atención de la salud, el transporte o los servicios públicos. (...) Por lo tanto el derecho al espacio urbano debe entenderse, lato sensu, como un derecho al goce de las oportunidades sociales y económicas asociadas al localización de la vivienda o actividad. Perder o sufrir la restricción de ese derecho puede suponer, además del eventual desarraigo físico, el deterioro de las condiciones de la vida material en cada uno de los planos en que existían externalidades vinculadas con la localización espacial.(Oszlak, 1991:24)
El hecho de que unos trabajadores estables ocupen "barrios ilegales" muestra que la marginalidad espacial no es sólo la transcripción directa de la economía al espacio, sino que remite por una parte a un tipo de crecimiento capitalista y, por otro, a políticas urbanas específicas.( Sigal, 1981: 1564) Sigal afirma que "... Hay una contradicción entre el hecho de que el Estado se haga cargo teóricamente de la vivienda y de los servicios colectivos y la ausencia de políticas concretas suficientemente eficaces; las "ocupaciones ilegales" de terrenos se sitúa justamente en el lugar de esta contradicción, caracterizada al mismo tiempo por la reivindicación implícita del derecho a la vivienda y por lo tanto de una legalidad social, y por el no respeto de las leyes, y por lo tanto de una situación de ilegalidad" (Sigal, 1981: 1566)
Algunos sectores populares, excluidos de la posibilidad de acceder a la tierra urbana por el mercado o por el Estado, ocuparon tierras baldías -fiscales o privadas-, lo que muestra las contradicciones de la urbanización capitalista, y del Estado de Bienestar que tendió a extender los derechos sociales, sin garantizar su acceso. Oszlak (1991:27) se refiere a que ".. en general, los regímenes populistas, mediante sus políticas, reforzaron estas situaciones, ampliando los derechos de los sectores populares a la ocupación del espacio urbano. (...) ....una mancha que hería la sensibilidad -y aumentaba la inseguridad- burguesa." Sigal (1981) afirma que la marginalidad se situá entre la pobreza y la exclusión política proque constituye el acceso parcial a los derechos de un ciudadano, reconocidos por el Estado, pero existen ambiguedades en cuantos a los medios de adquisión de estos bienes.
Las formas organizativas de las villas hasta 1989
Según Cuenya (1993) las primeras organizaciones barriales aparecieron para atemperar los efectos más críticos de la pobreza, a través de lazos de solidaridad y redes de ayuda mutua. La vivienda y la infraestructura barrial fueron las primeras reivindicaciones. Pero al mismo tiempo, son comunes las organizaciones vinculadas al deporte, especialmente fútbol y esparcimiento (clubes, asociaciones juveniles) como expresión de los nucleamientos y formas que adquiere la "sociabilidad barrial."
Así, en muchos casos nacieron antes los clubes de fútbol, que las organizaciones de los pobladores como comisiones vecinales. Ziccardi (1977) considera que la práctica del fútbol no sólo contribuyó al conocimiento entre los vecinos sino que también los motivó a una mayor participación y organización, a través de tareas ligadas a la práctica deportiva, como la construcción de canchas, la fundación de una sede social, la organización de torneos. Incluso, la creación de ligas de fútbol y las competencias inter-villas permitieron fortalecer la identidad grupal y complejizar las formas organizativas preliminares.
Las comisiones o clubes de madres son otro tipo de organizaciones que tienen por objetivo solucionar problemas vinculados a las tareas reproductivas de las mujeres en el sentido amplio (cuidado de los hijos, salud, educación). Estas comisiones tuvieron un rol protagónico en la obtención y gestión de los primeros Centros de Salud y escuelas. Sin duda las mujeres ejercieron una fuerte poder de la movilización frente a las recurrentes amenazas de desalojos de que fueron objeto los villeros.
Por otra parte, surgieron organizaciones específicamente vinculadas a las reivindicaciones sociales y políticas relacionadas con su hábitat: (Ratier, 1972) . Las comisiones o juntas vecinales son formas de agrupamiento más complejas que las anteriores y exigen un cierto nivel previo de participación y organización de los vecinos. Las mejoras en la calidad de vida urbana y el rechazo al desalojo fueron los ejes principales de trabajo. En algunos momentos fueron cruzados por objetivos políticos partidarios que excedieron las demandas sectoriales y en algunos casos dividieron a las organizaciones intravillas e intervillas.
La aparición de dirigentes y la conformación de organizaciones barriales no fue paralela. Hacia mediados de los años 50 muy pocas villas habían constituido comisiones vecinales aunque todas tenían líderes que gozaban del respeto y reconocimiento de los pobladores. Por esto eran descritas como comunidades desorganizadas de acuerdo a un diagnóstico preparado en 1956 por la recientemente creada Comisión Municipal de la Vivienda.
Sus primeros líderes, los mismos que seguirán siéndolo durante muchos años, fueron obreros migrantes del interior del país que han actuado en el ámbito gremial y que tenían experiencia política (Pastrana, 1980).
El surgimiento de las organizaciones de segundo grado
Hacia 1958 se constituyó la primera organización de segundo grado: la Federación de villas y Barrios de Emergencia, que repercutió y dio nuevo impulso al proceso de organización en cada barrio. Esto produjo cambios en las funciones de las comisiones de las villas: "Las juntas vecinales comenzaron entonces a participar en una estructura organizativa superior, con lo que debieron ampliar sus cuadros dirigentes para nutrirla. Por otra parte, una vez logrado su reconocimiento institucional comenzaron a obtener recursos materiales suministrados por los organismos oficiales y debieron organizar los trabajos colectivos ." (Ziccardi, 1977:91). En 1960, el Ejecutivo Municipal reglamentó el funcionamiento institucional de las organizaciones de vecinos de la ciudad (Ordenanza 16431).
Así, la etapa que va de 1958 hasta 1963 marcó el pasaje desde una situación de disgregación de la población a su estructuración en barrios con limites definidos y organizados a través de comisiones vecinales que representaban a sus habitantes. La principal reivindicación y motivo de movilizaciones en este período fue la permanencia en los terrenos ocupados. (Cuenya, 1993)
Al iniciarse el gobierno radical de Illia (1963) las comisiones vecinales ya habían desarrollado una importante trayectoria para mejorar las condiciones de hábitat e impedir el desalojo.
Al estar basadas en la obtención de reivindicaciones que requerían de la participación estatal, en adelante la dinámica de las comisiones vecinales, estará fuertemente condicionada por la actitud que adoptaran los organismos públicos. Así por ejemplo, en los períodos en los que el gobierno reconoció la legitimidad institucional de las organizaciones villeras y desarrolló acciones asistenciales de diverso alcance en las villas (especialmente en los períodos de gobiernos constitucionales) se evidenció un fuerte desarrollo organizativo en las mismas. En cambio, cuando la existencia de las comisiones vecinales se vio cuestionada o controlada su autonomía por el gobierno y sus políticas hacia las villas, tendió a producirse una pérdida de credibilidad de los dirigentes ante los vecinos, un desgaste de la participación y un consecuente debilitamiento de las organizaciones.
En todos los casos, las relaciones entre las organizaciones villeras y el Estado se movió entre la negociación y la confrontación.
A lo largo de casi 15 años, la Federación de Villas fue el único organismo sectorial que hegemonizó la política del conjunto de villas.
La dinámica política nacional le imprimió un nuevo sello a la organización villera del área metropolitana. En 1972 apareció el Frente Villero de Liberación Nacional que hasta la llegada del Peronismo al gobierno pasó a ser la organización representativa de ese sector social. Al frente se le agregó el Movimiento Villero Peronista identificado con las orientaciones más extremas de la izquierda peronista. El Frente villero logro recuperar la legitimidad que había tenido la Federación de Villas durante el Gobierno de Illia, lo que le permitió obtener una serie de ventajas y mejoras concretas en los asentamientos. También reclamó la creación de un organismo estatal específicamente dedicado a atender el problema villero. Esa organización debía servir a la vez de intermediaria entre los demás organismos municipales y nacionales y en ella debía tener cabida representantes de las villas. Este es el antecedente de las "mesas de trabajo" de la CMV que en 1973 contemplaban las principales reivindicaciones de las villas contando con su participación.
Las principales reivindicaciones en el período apuntaron a obtener mejoras de los barrios: expropiación de las tierras ocupadas por las villas; suspensión de desalojos y construcción de viviendas definitivas en los mismos lugares.
El golpe militar de 1976 implicó la desestructuración de las organizaciones villeras junto a la desaparición de varios asentamientos (especialmente en la zona norte) del perímetro de la capital. El carácter represivo del régimen castigó fuertemente a los dirigentes villeros con la cárcel y la "desaparición". Apareció la idea de reclamar ante la Justicia y nació la "Comisión de Demandantes" que tuvo poder de convocatoria una vez recuperada la democracia.
En los primeros años del gobierno de Alfonsín, las reivindicaciones pasaron por garantizar el no desalojo, la recuperación de la infraestructura previa al proceso de erradicación de las villas del último gobierno militar, junto a mecanismos de radicación y de mejora habitacional. Este movimiento villero se vio acompañado de un movimiento mayor de reivindicación de la vivienda, que apuntaba también a proteger los inquilinos de departamentos, "hoteles" e inquilinatos.
El abril de 1987 nació el Movimiento de Villas y Barrios de Emergencia de Capital Federal (MVBC), como un nuevo intento de coordinación del accionar de las distintas organizaciones vecinales. Rompiendo con el carácter fuertemente politizado de sus antecesores, el Movimiento se postuló como una organización pluralista no partidaria, que buscaba una base amplia de consenso. Sin embargo, la particular articulación entre el movimiento villero de la Capital y las organizaciones municipales hicieron que las penetraciones de los partidos políticos y más aún de las internas de los partidos políticos (principalmente del Partido Justicialista) rompieran la unidad postulada.
A la lista tradicional de demandas puntuales se fueron sumando propuestas cada vez más abarcadoras de solución de la problemática villera. Hacia fines de la década del 80 y con el recambio político que produjo la existencia de afinidad partidaria entre la mayoría de los dirigentes villeros y las organizaciones municipales, el MVBC se movilizó para reclamar ante el Estado soluciones integrales a sus problemas.
En el Estatuto del Movimiento se establecieron acuerdos básicos para su estructuración y funcionamiento, como las siguientes:
De acuerdo a la Declaración de principios del 6 de diciembre de 1987 forman parte del MVBC todos los habitantes de las villas, barrios carenciados y núcleos habitacionales transitorios de la ciudad de Buenos Aires.
La conducción: "... estará a cargo de un Colegiado integrado por dos titulares y dos suplentes por cada villa, barrio carenciado o NHT perteneciente a la entidad más representativa y designada por éstos..." (Lighezzolo, 1993)
Eran atribuciones del Colegiado: "... decidir y ejecutar las cuestiones que les sean planteadas por las Comisiones Vecinales o los habitantes (...) El MVBC no está comprometido con partidos políticos, organizaciones sindicales y/o religiosas, como tampoco con proyectos políticos ajenos al mismo. Es pluralista e independiente de organismos, con quienes mantiene las relaciones necesarias para el cumplimiento de sus objetivos." (Lighezzollo, 1993)
Los integrantes del Colegiado tenían obligación de prestar apoyo a las iniciativas dirigidas pura y exclusivamente al desarrollo de actividades y políticas sociales en beneficio de los habitantes de las villas.
La Villa 31 con la recuperación de la Democracia
De la Villa 31-Retiro solo quedaron medio centenar de viviendas luego del autondenominado "Proceso de Reorganización Nacional" (gobierno militar de 1976 a 1983), salvadas a tiempo por la Comisión de Demandantes que logró aquella medida de "no innovar" por parte de un juez. Las escuelas, la infrastructura, lo demás, se lo llevaron las topadoras.
La reconstrucción de la villa parece un proceso semejante a su nacimiento: llevó varios años. La lucha por mejoras también va a demandar mucho tiempo y esfuerzo. Sin embargo, existía la experiencia de las organizaciones y en muchos casos volvieron aquellos que habían sido desalojados por la fuerza. Esta es otra prueba de que las erradicaciones de los 70 no contribuyeron en lo más mínimo a mejorar la forma de hábitat de los villeros.
"Recién en 1984, la villa empezó a levantarse de la paliza que le habían propinado las máquinas de Cacciatore. De los escombros volvió a surgir el agua y la luz se hizo, no por milagro sino gracias a algunas artimañas (se "colgaban" de los cables de alumbrado público). Con el correr de los años, más y más techos de latas hicieron resurgir los barrios de siempre al que se le sumó uno más. El Güemes se hizo de nuevo, Comunicaciones recibió unas cuantas familias paraguayas, YPF e Inmigrantes remozaron sus casas y a principios de los 90, seiscientas familias se radicaron en un barrio que, como una broma de mal gusto, bautizaron Autopista" (Clarín Revista, 27 de noviembre de 1994. Firmado por Horacio Aizpeolea)
En los medios periodísticos notamos, en algunos casos, fuertes confusiones respecto a los barrios que componen la Villa 31 y algunas de sus denominaciones.
"La Villa de Emergencia 31, también denominada Barrio Güemes, ubicada en Retiro y " erradicada" durante el gobierno militar, se rehace lentamente de la destrucción a que la que sometieron merced al trabajo de los humildes habitantes" (La Voz, 7 de febrero de 1985). Se referían a 65 familias, que representan 350 personas aproximadamente.
Un poblador reconstruyó el proceso: "Nosotros fuimos erradicados en 1979, por la dictadura militar -expresó Julio Sosa, boliviano, 46 años, tres hijos, que administra una pequeña cantina para trabajadores portuarios-. Vino la topadora y sacó a la mayoría de la gente... nosotros, los que quedamos iniciamos un juicio y como lo ganamos nos quedamos acá. Tenemos un problema principal, que es el de la basura. Por aquí el basurero no pasa y nos tenemos que arreglar como podemos... además los colectivos 23 y 75 que antes tenían su parada acá cerca, fueron trasladados" (La Voz, 7 de febrero de 1985)
Continuó con su relato que mostraba sus estrategias para mejorar el hábitat urbano: "Tuvimos suerte con el agua -expresó el más joven- ya que los caños estaban rotos desde la erradicación y conseguimos que los arreglaran" (La Voz, 7 de febrero de 1985)"...no hay dispensario, lo iniciamos pero no pudimos terminarlo...ahora nos prometieron materiales para poder finalizar su concreción y así podernos atender "(La Voz, 7 de febrero de 1985).
Parte de la estrategia fue la vinculación necesaria con el Estado en diferentes niveles: "Aquí tenemos una junta vecinal y tratamos de trabajar con los ministerios, para recibir ayuda -expresó un changarín." (La Voz, 7 de febrero de 1985). Resulta notorio la falta de referencia a la Municipalidad, por ese entonces gobernada por el Partido Radical.
Por último, otras demandas se centraron en la necesidad de una guardería que existía, pero estaba cerrada y también la reapertura de la escuela. En la nota los habitantes convocaban a instituciones sociales, especialmente a la Iglesia para que los apoyaran porque querían forman una cooperativa.
Algunos meses antes de que asumiera la intendencia Carlos Grosso todos los medios cubrían la existencia de un local de la Ucede, Unión del Centro Democrática, partido de derecha, en la villa. Sin embargo, en ese momento los habitantes estaban reclamando la reapertura de la escuela, denunciando discriminación en las que acudían los chicos y denunciaban la amenaza de la autopista. La empresa Covimet SA ya había instalado en la zona maquinaria para realizar esa obra. Estos problemas no tenían la misma repercusión.
En sus reclamos son apoyados por el Partido Justicialista, el Frente Amplio de Liberación (FRAL), el Movimiento de Villas, la Confederación de la Educación de la Rep. Argentina (CTERA) y la Unión de Docentes Argentinos (UDA) (Página 12, 22.03.89)
Características actuales de la villa 31
En los años 90, como trataremos en más detalle, la zona de Retiro, donde está enclavada la villa cobra aún mayor interés por parte de capitales inmobliarios e inversores. Mientras tanto, al interior del barrio, se continuaban repoblando las zonas que habían sido desalojadas compulsivamente durante el último gobierno militar.
Cuadro Nº 1
Evolución de la población en villas de la Capital Federal y de la Villa 31-Retiro entre 1976 y 1995
| Año | Población total villas de Capital | Población Villa 31 | % de población de la Villa 31 respecto al total |
| 1976 | 224.885 | 24.324 | 10,8 |
| 1978/9 | 165.317 | 25.852 | 15,3 |
| 1980 | 40.533 | 756 | 1,8 |
| 1991 | 50.945 | 5.716 | 11,2 |
| 1995 | 65.490** | 7.951* | 12,1 |
Fuentes:
Comisión Municipal de la Vivienda. Aclaración: en la población total se incluyen NHT
* a diciembre de 1993
** Revista Ciudad Abierta Nº 9 . Dossier (s-f) En base a datos de la CMV de años que van de 1993 a 1995
El cuadro muestra cómo la Villa 31, de ser una de las más numerosas pasó a estar poblada sólo por un pequeño número de familias que resistieron el desalojo. En los ochenta crece, aunque nunca llega a albergar a la cantidad de familias que contuvo en los 70.
Esta recuperación del espacio de la villa significó recobrar algunas de las instituciones que antes tuvo. Actualmente, existen 7 comedores subsidiados por la Municipalidad, una salita de auxilio y dos iglesias católicas y otras evangélicas. El agua individual la obtuvieron por el Plan Pro-Agua del gobierno radical.
Lighezzolo (1993) encontró en 1993 cuatro escuelas públicas fuera del predio del asentamiento a la que asistían niños provenientes de la Villa 31 y una privada (Mama Irene) de cuota baja. Además existían 5 Guarderías dentro de la villa: Raúl Borras (de la Unión Cívica Radical -UCR-) en el Ba. Güemes; Bichitos de Luz en YPF; Padre Mujica y Galleta en el mismo barrio y Cristo Obrero organizada por grupos de madres en el barrio de Comunicaciones.
La Villa 31 contaba con teléfonos públicos en la terminal de ómnibus (en 1996 observamos uno en un bar en la vereda de enfrente ) y buena accesibilidad :"abundantes líneas de colectivos", que inclusive algunas tenían parada sobre el límite del barrio. El autor mencionó dos canchas de fútbol (una en YPF y otra en Ba. Güemes).
A enero de 1996, Héctor Lobos, uno de los principales dirigentes barriales afirmaba que existirían 2.100 familias, mientras que en el momento más duro del último gobierno militar eran 46. Si se lo multiplica por 4 o 5 miembros por familia nos da un número de entre 8.400 a 10.500 personas. En una nota de agosto de 1997 de la Revista Tres Puntos (21 de agosto de 1997 . Firmada por Martín Caparrós) se afirmaba que a esa fecha existirían 3.500 familias. Unos meses antes, Lobos afirmó lo mismo para otra revista. Manteniendo la misma ecuación significaría que viven allí entre 14.000 y 17.500 personas. Creemos que estas últimas cifras son algo exageradas, pero no existen datos oficiales al momento de nuestro trabajo.
Sin embargo, estas cifras esconden las heterogeneidades propias de todas las villas, siendo lo que están en mejores condiciones los cercanos a la terminal de ómnibus: ... "Son los aristócratas de la villa: algunas calles tienen manchas de pavimento, hay coches viejos estacionados, las casas son de material y muchas tienen dos pisos, para que quepa más gente. Cada dos o tres casas hay un kiosko, una peluquería unisex, una verdulería o, incluso, un taller mecánico o un video club·" (dicho por Héctor Lobos, el presidente de la Comisión Vecinal a la Revista de La Nación, 21.01.97).
De lo que fue anteriormente la estructura de barrios en villa en los setenta, quedó una parte. Actualmente los barrios que se mantuvieron fueron Comunicaciones, YPF, Güemes e Inmigrantes. Se le agregaron "Autopista" (el sector desalojado en los 90), el "Playón" y "Manzana 34" (sobre terrenos del FFCC Mitre). La Revista de La Nación (21.01.97) afirma que en este último barrio "... Las casas son más precarias. Solamente chapas y pisos de tierra. Por eso, comprar una casa allí puede costar entre 1.000 y 2.000 pesos (...), mientras que en otro barrio más seguro, una casa, vendida sin papeles, cuesta unos 7.000."
Las organizaciones villeras a partir de 1989
La recuperación de la democracia en 1983 creó las condiciones políticas para que muchos de los pobladores de las villas de la Capital que fueron erradicados en el último gobierno militar volvieran a ocupar los terrenos donde habían habitado. Este proceso fue lento y se concentró básicamente en la zona sur de la Capital. En la zona Norte, donde se encuentran las tierras con mayor valor inmobiliario sólo sobrevivió una con unas pocas decenas de habitantes, la de Retiro, que resistió judicialmente el desalojo El resto de las tierras de esa zona habían sido destinado a otros usos.
Lighezzolo (1993) que trabajó como consultor del Programa de Radicación de villas, encontró en la Villa 31-Retiro, en 1993 numerosas organizaciones. Afirmaba que existían 20 asociaciones civiles, entre ellas:
Consejo Villa 31 en la manzana 20 (Barrio Güemes). Es un consejo colegiado, de 5 miembros.
Asociación Civil Villa 31, ubicada en la sede vecinal. (Presidente a 1993 Julio Soria)
Capilla Mater Dei (calle 5), Cristo Obrero (manzana 30 frente a casa 9) y Nra. Sra. del Rosario (Barrio Güemes mz. 16).
Mencionan como otros dirigentes: Alfredo Nogales. Ba. Güemes, Raúl Guzmán YPF, Susana Rodríguez Inmigrantes y Félix Alborte de Comunicaciones.
El Movimiento de Villas y Barrios Carenciados
Las llamadas organizaciones sectoriales son aquellas que articulan las demandas del conjunto de la población villera y luchan por sus intereses desde una estrategia global. La posibilidad de los villeros de constituir estas organizaciones sectoriales- así como la dinámica que ellas tuvieron -dependió de las condiciones generales en que se desarrollaron los movimientos sociales en el área metropolitana y de las características particulares que adoptaron los gobiernos en cada etapa histórica.
Uno de los rasgos que define la naturaleza de estas organizaciones es que tienen al Estado como principal interlocutor ya que son los organismos públicos los que pueden dar respuesta a los requerimientos villeros en torno a la tierra (mayoritariamente fiscales) y a los servicios urbanos (gerenciados o controlados por el sector público). Por su parte el Estado debe mantener la legitimidad de su poder, por medio de negociaciones, conversaciones o concesiones a las demandas sociales. La forma de relación del sector villero con el Estado ha seguido un continuum desde la conformación de alianzas, negociación, confrontación hasta represión (erradicación), dependiendo del régimen político vigente y la situación del movimiento villero y de sus apoyos externos.
Ya vimos el nacimiento en 1958 de una Federación de Villas y Barrios de Emergencia, que durante casi 15 años hegemonizó las reivindicaciones villeras. En los 70, en un contexto diferente, apareció el Frente Villero de Liberación Nacional y luego Movimiento Villero Peronista identificado con las orientaciones más extremas de la izquierda peronista. El gobierno militar del 76 destruyó la gran mayoría de organizaciones políticas y sociales, haciendo "desaparecer" inclusive a muchos de sus dirigentes o miembros, con el fin de impedir la resistencia a las nuevas medidas socioeconómicas de corte neoliberal. Las villas, sus habitantes y sus dirigentes fueron uno de los sectores más golpeados.
Durante el gobierno de Alfonsín, en 1987 renace el Movimiento de Villas y Barrios de Emergencia de Capital Federal, pero recién en 1989 logra una articulación con el gobierno municipal. Este proceso lo más profundamente en próximos apartados.
Articulación entre movimiento villero y Estado
Un estudio efectuado en el marco del Programa PNUD-MCBA de Radicación de Villas mostraba que, a medida que la población se incrementaba, las actividades asociativas se diversificaban y la trama de organizaciones se volvía más densa y compleja. En la actualidad es difícil hacer distinción entre organizaciones internas y externas porque resulta común que una misma villa coexista una amplia gama de organizaciones que cumplen funciones diversas: comisión o Consejo Vecinal, cooperativa, mutual, asociación civil, parroquia católica, locales de otros cultos, comedor (escolar o comunitario), guardería y jardín de infantes, locales de partidos políticos, centro social, cultural y deportivo, local de la municipalidad (CMV), centro de salud, microemprendimientos productivos (Lighezolo, 1992).
Según el mencionado informe con excepción de períodos de crisis, la organización más abarcadora es la Comisión Vecinal y sus reivindicaciones giran en torno a "...adquirir las tierras que habitan, construir su vivienda, lograr mejor atención sanitaria, eliminar las dificultades que impiden un proceso educativo "normal" para los chicos villeros, generar fuentes de trabajo, entre otras (...). En cambio, las demás organizaciones sociales ejercen influencia de forma parcial y fluctuante. ".. Algunas como las derivadas de la pastoral Villera, tienen tradición y predicamento. Otras (cooperativas,mutuales, asociaciones) hacen una historia azarosa, salpicada de altibajos. Un tercer grupo (cultos y microemprendimientos varios) está haciendo su ingreso a las villas con bastante empuje. Los temas de fondo, por convicción o por conveniencia, suelen ser motivo de causa común por parte de las distintas organizaciones" (Lighezzolo, 1993)
Las Comisiones Vecinales, la mayoría de las veces, fueron las organizaciones que ejercieron el liderazgo político y que generalmente poseyeron la mayor representatividad en las villas. Tienen su propio estatuto. Sus autoridades se eligen democráticamente por medio de la votación de listas. Cada lista está integrada por candidatos que cubren los diversos cargos. Presidente, vicepresidente, Secretarios, vocales, otros. El mandato dura dos años y antes de finalizado se realiza una convocatoria y se constituye una Junta electoral. El proceso es acompañado y supervisado por funcionarios municipales, asesores y representantes de Organizaciones No Gubernamentales que actúan en las villas. El grado de participación de la población en las elecciones varía, de acuerdo al clima que logren suscitar las listas. Los candidatos suelen contar con respaldo externo ("padrinos políticos").
Reflexiones finales: Organizaciones villeras y Estado
En la Capital encontramos por lo general los sectores medios escasamente organizados territorialmente, pero que tienen amplia capacidad de presión ante temas críticos y sectores pobres, por lo general , mejor organizados alrededor de un territorio particular denominado "villla", pero con menor capacidad de influir en la gestión. Sin embargo estas organizaciones vivieron diferentes momentos, que van desde la presión a la defensa, de la unidad a la fragmentación.
Mirando hacia adentro de las villas sucede un proceso donde se delegan las decisiones en el dirigente, quien no siempre tiene vinculaciones estrechas con sus representados. Esto, sin duda, facilita la cooptación política por parte del Estado.
Existen mutuos condicionamientos a la legitimación de los dirigentes. Por un lado la consideración que hace el Estado de ellos determina en gran medida su capacidad de posicionarse como interlocutores. Por otra parte, las actitudes de los dirigentes hacia ciertas políticas las puede legitimar o descalificar. Entonces, si fracasan los mecanismos abiertos para la participación significan fuertes costos políticos para los dirigentes barriales. En cambio los funcionarios manejan más autónomamente los "costos políticos" y éstos dependen más de sus relaciones hacia arriba (dirigentes políticos de los que dependen o funcionarios superiores) que hacia abajo (ciudadanos).
Esto sucedió particularmente en el marco de las políticas de radicación, donde las agencias estatales eligieron a los intermediarios. Esta elección en sí misma es un acto de legitimación o por lo menos de diferenciación en las organizaciones u los dirigentes barriales cuando éstas o éstos son varios, como suele existir en la mayoría de los casos.
Los organismos de la radicación necesitaron un interlocutor barrial. No se partió de un conocimiento de la realidad (a partir de un relevamiento o investigación) o de la concertación, sino que se quiso construir un intermediario a la medida, como sucedió con el movimiento villero. Este mecanismo se convirtió en un bumerang porque terminó destruyendo a sus propios interlocutores. Esto quizás se pueda aplicar a otras políticas sociales donde se invocan metodologías participativas.
¿Cuál debe ser el vínculo entre funcionarios gubernamentales y los ciudadanos en gobiernos democráticos? ¿Cuáles son los derechos de los habitantes de la ciudad respecto a la decisión o no de que se asienten villeros en su barrio?¿Cuáles son los derechos de los villeros?¿Cambiaron luego del decreto 1001 y de otras reglamentaciones similares?
Aunque fueron gestiones de intendentes elegidos por el Presidente, no quitó que se tuviera que gobernar con consenso y garantizar los derechos constitucionales de los sectores de bajos recursos. En las últimas décadas se dictaron normas como la modificación al código penal, que hace más dura la ocupación de propiedades, aunque que se trate de casos de extrema necesidad. En cambio, no se ha avanzado mucho respecto a los derechos de los "sin techo". El Decreto 1001 tiene un carácter privatizador más que de política social. Además, lleva hacia la propiedad colectiva de la tierra, figura que no tiene raíz en nuestra sociedad y que en realidad complica aún la situación de los villeros. Tiene límites, como dijo Lico para el caso de Villa 31: si el Poder Ejecutivo dicta una ley declarando que estas tierras son necesarias, los habitantes no tienen más derechos. ¿Esto es así?
El problema es que existe una gran brecha entre los derechos declarados por la Constitución y los hechos. Entonces, ¿cómo se resuelve? Creemos que las políticas sociales son las encargadas de garantizar el acceso a una vivienda digna. Pero además,¿estos sectores deben participar en las decisiones sobre su situación?
Podemos ver directamente los efectos de la participación en los intereses sectoriales. Dijimos que existieron tres etapas:
1) Sólo entre 1989 y 1993 hubo participación de los dirigentes en el diseño de las políticas y se incluyó a la Villa 31-Retiro, es decir se siguió una lógica de negociación entre Municipalidad y pobladores. En realidad solo en los primeros meses de este período. En el resto del tiempo, actuaron los mecanismos tradicionales de vinculación de dirigentes y dirigidos de un partido político. Las voces de la oposición no lograron hacerse escuchar.
2) Cuando se excluyó la participación popular se siguió la lógica del lobby, donde primaron los intereses del capital inmobiliario en una zona en la cual el valor del terreno alcanza uno de los niveles más altos de la Capital. O lo que es similar los intereses de una empresa constructora de la autopista, que esperaba recuperar su renta.
3) Cuando fueron excluidos, la participación solo pudo ser canalizada en protesta. Huelga de hambre por parte de sacerdotes y movilizaciones de los villeros. No solo no había espacio para la participación, sino ni siquiera para ser escuchados.
Creemos que la primera etapa obedeció, sin embargo, a una política en términos generales, de arriba hacia abajo. Por esta razón pudo ser desarmada con tanta facilidad. De lo contrario, hubiera implicado mayor resistencia, no se hubiera excluido tan rápidamente a la Villa 31, ni se hubiera dejado operar al mismo tiempo a diferentes agencias estatales.
Lo que es lamentable es que se crearon expectativas falsas y es incorporada esta experiencia como un fracaso más en la lucha por mejorar la calidad de vida y respetados como habitantes con derechos de la ciudad.
¿Cuál fue la relación Estado-Sociedad en este caso? Los pobladores no lograron articular reivindicaciones propias, autónomas de los partidos políticos o de las agencias estatales. Sólo en algunos momentos lo hicieron, como por ejemplo al incluir a la Villa 31 en la políticas de radicación en una negociación con la Municipalidad. Inclusive los mismos dirigentes fueron coptados por el aparato estatal (municipal) y transformados en agentes, y por lo tanto neutralizados para decidir autónomamente.
El movimiento villero terminó adaptando sus "reclamos" a las ofertas estatales. Esto se observó claramente en cómo en poco menos de un mes, con algunas resistencias, se pasó de posiciones de radicación de la Villa 31 en Retiro a salidas negociadas a partir de indemnizaciones con dinero u otras propuestas que implican la erradicación. Si las ofertas fueron varias, esto ayudó a dividir a los pobladores, y por tanto, se debilitó su capacidad de presión. Este fue el camino que siguió el caso Villa 31.
Desde el movimiento villero la situación fue de prueba y error, para intentar captar las agencias más sensibles a las presiones, presionar aquellas que tienen mayor capacidad de decisión. Esta posibilidad siempre estuvo relacionada a su capacidad de crear frentes, movimientos, organizaciones que contuviera a dirigentes representativos. Se produjeron mecanismos de reproducción de la tradicional forma de relación entre Estado y sectores pobres, es decir políticas asistencialistas. Así los villeros reclamaron en esa tesitura.
¿Que pasa cuando las políticas a aplicar presuponen la participación de la sociedad y está no está nucleada homogéneamente ni tiene un único discurso.?
Creemos que se trató de una lucha por la hegemonía de las decisiones de política urbana, donde todos los sectores presionaron, tanto la empresa encargada de construir la autopista, capitales inmobiliarios (explicativos en el Proyecto Retiro), los villeros (conformando un frente político de apoyo, expresado claramente en la huelga de hambre de los sacerdotes de diferentes iglesias) y no debemos olvidar las diferentes presiones de las distintas agencias políticas que intervinieron en la resolución del caso, con heterogéneas posiciones ideológicas y metodológicas. Estas proven'ian del mismo partido político y gobierno (Programa Arraigo, Municipalidad, etc.) y donde hasta el mismo Presidente de la Nación intervino.
Lo que sucedió es el resultado de este juego de presiones y no simplemente los intereses de los capitales inmobiliarios. A veces se le permitió desde el gobierno un lugar a los villeros en las discusiones, pero en general su opinión no fue escuchada.
Desde el Estado, la política social está inserta en una arena de conflicto. Los diferentes niveles del Estado ofrecen múltples propuestas que se interconectan, se superponen y a veces de contradicen (Ej. Programa arraigo, Municipalidad de Domínguez) y reciben múltiples demandas de: inmobiliarias, empresas constructoras, empresas de otra índole, vecinos de la zona, villeros.
En este juego a veces los conflictos se trasladan a otras esferas, empujados por las presiones e intereses y pueden aparecer a la opinión pública, los medios de comunicación y los mismos villeros como una lucha de pobres contra pobres como cuando se propuso la radicación dentro de la Capital y no se mostró como una lucha de pobres contra capitales inmobiliarios cuando se los desalojó por la fuerza. Allí en todo caso se mostró pobres contra el Estado. Nunca apareció en el discurso de los villeros y menos desde el Estado como una disputa de clases.
Los vínculos políticos de los distintos organismos públicos respondieron principalmente a la necesidad de apoyo de votantes en la Capital. Es decir, a una visión territorial de la política. En algún caso responden a disputas internas. El resultado fue la fragmentación del movimiento villero, luego de la incorporación de los miembros de la Mesa de Concertación de la intendencia de Grosso. En la intendencia de Bouer existió menor interés en apoyarse en el sector villero y en la de Domínguez un pequeñísimo grupo lo apoyaba y trataba de tener un sector donde encontrar legitimidad a una propuesta más agresiva.
¿Cuál es el futuro de la villa 31?. Un vez erradicada el sector "Autopista", el resto del área es una gran zona de conflicto potencial. Solo una parte es afectada por la construcción de un "rulo" de la autopista y toda por el Proyecto Retiro, que no contempla incluirlo, ni refuncionalizarlo, ni erradicarlo sino solo eufemísticamente como "área a recuperar". Es decir, desde el Poder Ejecutivo Nacional, se intentó ignorar a los villeros. A veces suele ser una forma de política social: la omisión o la indiferencia, hasta que se desate el conflicto en el momento oportuno...
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